大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革之比较(1)(2)

    选民文化程度

    选民的文化程度是选举活动必须考虑的因素，但文化程度高的民众就一定有较强的 政治 参与意识吗？李普塞特认为， 教育 水平与投票率并不存在线性的正相关关系，而是通过功效感和义务感这些态度变数与投票率发生关系。文化教育程度高，参与投票的概率可能比较大；但也可能因为不愿付出时间和精力去投票，对政治制度和政策的疏远更强。在选举活动中，通过群体压力、种姓忠诚的群体呼吁、收买等因素，可以大量动员文化程度较低者参与投票，但对文化程度较高者这种 影响 比较弱。[8]  北京大学“人民代表大会与议会 研究 中心”2001年的系列调查也表明：受教育程度高、民主政治知识较多的人，逻辑上可能会有较强的民主渴求和更积极的投票行为，但在实际中却未必会积极参与投票。[9]

    大鹏镇与步云乡的情况基本上证实了上述假设。大鹏镇居民的文化程度和开放意识确实普遍高于步云乡民，但这并未转化为高涨的民主参与热情；大鹏镇 经济 发达，居民增加收入的门路和机会较多，开会、投票会耽误这方面的投入，往往被视为得不偿失，更何况选举结果对选民来说无关痛痒，因此，当地选民对选举的功效感和义务感比较弱。此外，他们长期受到改革开放气氛的熏陶，能接触到各种信息，处事比较理性，在选举活动中也不容易被动员和掌控，上级的政策意图往往不易落实。

    而步云乡则不同。虽然乡民在文化程度和开放意识方面不如大鹏镇民，但民主选举过程本身会产生 学习 和示范效应，经过多次的村民小组和村委会选举，乡民已具备了基本的民主观念和民主实践经验，也掌握了民主政治最基本的游戏规则。对于闲暇时间充份、文化娱乐生活比较单调的乡民来说，选举犹如一场社戏，无论是参与还是旁观，都有一种新鲜感，而这样的机会是不多的。一个不可忽视的事实是，由于外出务工人员不断增加，乡村里的基层精英多长期在外，老弱妇孺成了选民中的主体。这种选民结构及其文化程度可能会影响投票时的认知[10]，但这并不意味着选民缺乏选举能力，认知上的缺陷是可以在技术层面解决的。在步云乡的第一次直选中，选举主持机构创造性地为不识字的选民统一设置了代填票处，还在秘密划票间张贴了候选人照片，选票上3名候选人的排名采用了各三分之一轮流交叉的排名 方法 ，起到了很好的效果。在第二次直选时又作了进一步改善，选票首次印上了候选人照片，若选民不识字或不会写字，可在候选人名下打勾或叉，也可按手印，据称在 中国 这也是首创。这些方法的创造表明，只要有实行民主政治制度的决心，文化水平低与不识字都不是不可克服的障碍。

    候选人与选民的地缘关系

    在 目前 的乡村基层选举中，由于缺乏竞选机制，候选人无法向选民充份展示自己的特点或畅谈施政纲领，选民在短时间内根本无法深入了解候选人，于是宗族、面子、人情等非理性因素在选择候选人时就可能占相当大的比重，这使得基层选举带有浓厚的地域色彩，候选人若不是本地人，当选的可能性要小得多。但这种情况对乡长直选的影响小于对村委会选举的影响。因为乡镇的范围大、人口多，同一乡镇的居民未必相识，所以选民之间源于熟悉的面子观点隐退，异质行为增多，容易为竞选策划和竞选技巧所左右，这是熟人 社会 、半熟人社会与公众社会选举的区别。[11]

    大鹏镇人口约4万人，其中含大量外来务工人员，但他们被排除在选举之外，有资格投票的原住民只有6,000人左右。当地的干部流动也比较频繁，至少有一半以上的干部来自外省。外来干部虽然有选举权和被选举权，但选民的“肥水不流外人田”的排外心理相当重，许多人仅凭口音来选择候选人，所以外来干部要当选是相当困难的。当选镇长李伟文就是早在1972年就担任过生产队长的本地人。也正因为如此，那些来自外地而不会讲当地方言的干部群体2001年对镇长的选举改革采取了抵制态度。

    步云乡的干部构成比较单一，基本上都是本地或在附近乡镇长大的人。谭晓秋的籍贯是步云附近的市中区，到步云乡工作之前一直在相邻的白马镇工作、生活。即便如此，1998年直选时部份乡民出于对乡干部的不满，仍然扬言要选一个本地人当乡长，不让谭晓秋这个外乡人来管步云。竞选辩论时，与谭竞选的步云乡十村村委会主任蔡荣辉打起了“本地牌”，他不断强调：“我是步云的人，从小喝的是步云的水，吃的是步云种出的米，愿意为父老乡亲出力。”谭晓秋则反驳道：“我们外乡人就没有为步云作贡献了？你这是利用乡民感情拉选票！”显然，“本地人”和“外地人”之差对选举结果还是有相当大影响的。在选举前期，蔡荣辉的本地人身份为他赢得了不少选票；但随着竞选的深入，一些选民开始看好谭晓秋，认为谭有多年乡政府的工作经验，有许多关系，虽是外地人，但具有带动村民 发展 步云经济的能力，而本地缺乏这样的人。步云乡民在选举中对外地人的戒心，最终还是让位于发展经济的需要。

    地方领导人的能动作用及去向

    中国许多地方的发展状态与领导者有着非常直接的关系，他们的主观能动性是推动制度创新的重要力量；而他们的命运（提拔、调离、降黜或撤职）则往往会决定某项制度变革的成败兴衰。[12]  地方领导者推动制度创新的动机是相当复杂的，包括政治义务感、外界压力、性格、胆识、创新意识等，希望通过地方的制度创新而拔得头筹、建功立业的心态也是个关键因素，各地纷纷宣传自己是“直选第一乡”、“首位民选镇长”等就是佐证。中央政府有时会以明确表态、默许抑或某种暧昧的方式鼓励地方政府进行制度创新，以便为全国性改革积累经验、寻求突破口，这些举止为地方政府的制度创新提供了动力。例如，原遂宁市中区委书记张锦明就是一位有胆有识、极富创新意识的地方领导人，她主持设计和指挥了步云乡长的首次直选；她调任遂宁市副市长后，尽管已不再分管乡长换届选举，但还是力排众议再度指导了步云乡新一任乡长的直选。笔者在遂宁市调研时，市中区区委组织部长、市人大法制工作委员会副主任等不少干部都表示，没有张副市长的大力支持，步云的乡长直选不可能有第二次。

    大鹏镇的情况与步云不同。1999年“两推一选”的改革与时任龙岗区委组织部长的邱秋华和镇委书纪志龙有密切关系，但选举后不久邱被调往它处。2002年换届选举前夕，纪志龙和当选镇长李伟文也被同时调走，龙岗区委和大鹏镇委明确表示：根据上面文件精神，1999年的选举试验将不再继续。表面上看这似乎只是与上级保持一致，但以官场习例而言，继任者一般不愿继续前任的事业，以免替别人往脸上贴金，而更愿意另起炉灶突出自己的特点和政绩，这样既可避免落个“缺乏开拓意识”的考语，又可规避不必要的风险。

    改革氛围

    遂宁市张锦明副市长曾谈到，在 农村 改革探索上，四川有着很好的传统，尤其在乡镇干部的公推公选方面，四川走在全国的前列。而在该市各级官员中，也的确存在着一批理想主义者。他们顶着各种压力，虔诚地守护着步云这块“试验田”，试图在既有的体制框架内探寻一条变革路径。[13]  2001年全国人大常委会关于乡级选举的意见对乡镇长选举改革试点地区显然是一种压力，然而就在这样的政治气氛下，步云乡改革的操作者对中央文件的精神作了较为大胆乐观的理解：文件只是说不允许再进行与宪法和地方组织法的有关规定不符的乡镇长直选，并没有说不可以进行符合宪法和地方组织法的乡镇长候选人直选。为与文件精神相融通，步云乡第二次直选不再直接冲击现行 法律 ，以降低选举试验的风险。步云试验的新做法是把直选乡长改成直选乡长候选人，甚至将提法说成是选民公开推选乡长候选人，这种名义上的更改为选举改革保留了操作空间。步云改革的操作者经过几次风波已积累了较为成熟的政治技巧，这是步云乡直选走向良性循环极为关键的因素。而大鹏镇恰恰在这方面存在着严重不足，而这种不足又与深圳市相当一部份干部安于现状、不思进取的心态密切相关。深圳特区诞生之初确实曾以敢闯、敢试、敢为天下先为定位，这种精神造就了深圳今日的富庶。然而，现在这种精神已成为昨日黄花，做“花架子”已成了官场习气，在这种情况下，大鹏镇无声无息地终止原试验的做法也就不足为怪了。

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