村干部报酬的合理分担与补偿(1)

--兼评“村财（账）乡管”与“村用省管”

    【 内容 提要】在“乡政村治”的乡村治理格局下，村干部的地位日益凸显。因此，当下乡村治理必须解决两个方面的 问题 ：一方面是村干部的积极性问题；另一方面是村干部行为的合法化问题。但是，从制度安排来看，既有村干部报酬补偿机制对上述两个方面的问题都不能有效地解决。而“村财（账）乡管”与“村用省管”的办法并不能真正解决问题。因此，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制就显得尤为迫切。本文在对当前村干部报酬补偿机制及其存在的问题进行剖析后，提出了采取“国家财政拿一点，集体 经济 出一点，农民群众负担一点”的办法来解决村干部报酬补偿问题的政策设计。

    【关  键  词】乡政村治/村干部/报酬/分担与补偿

    改革开放后，国家治理乡村的模式逐渐从人民公社定格在“乡政村治”上。“乡政村治”的治理格局，一方面使国家和乡村 社会 的边界清晰化；另一方面也使村庄在乡村治理中的地位日益凸显。

    在“乡政村治”的格局下，乡镇政权虽然是我国国家政权体系中最基层的政权，但是在实际工作中，乡镇政权组织往往通过村级组织来完成国家的各项任务。由于乡镇对村有着较强的依赖，以至于很多乡镇干部认为，实行村民自治等于是砍了乡镇的“腿”，进而对村干部是否还会像以前一样积极认真地完成国家任务怀有深深的忧虑。因此，村级组织建设的好坏，村干部积极性是否得到发挥是关系国家意志能否在乡村社会得到实现的关键。

    同时，村干部的这种特殊地位又为其“欺上压下”（借用国家权力的名义来压迫农民和借用农民的名义欺骗国家政权）留下了广阔的空间。因此，当前乡村治理必须解决两个方面的问题：一方面是村干部的积极性问题，从而保证国家意志在乡村社会的贯彻；另一方面是村干部行为的合法化问题，防止国家政权在深入乡村社会的过程中发生“内卷化”。[1]

    实行村民自治后，村干部的晋升机会相对减少，同时，其职位的不确定性也相对增大，因此，获得相应的报酬就成为当前多数村民出任村干部的首要因素。然而，在对既有村干部报酬补偿机制的考察中，笔者发现，上述两个方面的问题在制度安排上都没有得到有效的解决，因此，建立村干部报酬的合理分担与补偿机制就显得尤为迫切。

    在人民公社时期，大队干部与普通社员一样凭工分吃饭，但是他的工分是最高档次的，社员在工分以外的收入又微不足道，因此大队干部当时的收入与他的权威、声望是相称的。[2]因而，在这一时期大队干部（村干部）的报酬并没有成为一个问题。

    当前，村干部作为村庄公共权力组织的成员，掌握着村庄公共权力，对村庄公共事务进行组织、管理和调控。习惯上，村干部主要是指村支部成员、村委会成员和村集体经济组织负责人，往往这三个组织的成员间有交叉任职的情况。

    村干部在村庄社区中实际上扮演着三种角色：一是国家任务的完成者；二是集体资产的经营者；三是社区公共产品的提供者。村干部虽然在村庄社区中扮演了多种角色，其在乡村治理中的地位日益突出，但是关于村干部的报酬问题，有关 法律 和政策并没有统一和明确的规定，而是散见于有关法律法规和党的文件中，在1999年3月发布的《 中国 共产党 农村 基层组织工作条例》中对村干部的报酬作了总体的规定：村干部误工补贴人数和标准的确定，应当从实际出发，从严掌握。在1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年11月4日正式通过的《村民委员会组织法》中关于村委会成员报酬问题的规定都是“村委会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”。但是，上述规定对补贴的渠道并没有具体的明确。关于村集体经济组织负责人的报酬，虽然在1991年由财政部和农业部联合颁布的《村合作经济组织财务制度（试行）》中有“管理费用于干部报酬和管理方面的开支”的规定，明确了报酬的补偿渠道，但是对报酬标准也没有具体的规定。和中央有关规定的分散和含糊相比，地方的规定更是五花八门。在1999年1月通过的安徽省实施《村民委员会组织法》办法中，尽管对村民委员会规定了十二项主要职责，但是对于村干部的报酬却只字未提。

    在实践中，村干部报酬通常从村提留中解决。根据《中华人民共和国法律释义全书》中的解释，村集体提留是指农村集体经济组织每年依法从本集体经济组织成员生产收入中提取的用于本组织内维持或者扩大再生产、兴办公益福利事业和日常管理开支费用的总称。村集体再提留包括三项，即公积金、公益金和管理费。村干部的工资通常从管理费中开支，但是其法律依据并不充分，“管理费用于干部报酬和管理方面的开支”只是针对村合作经济组织而言的。

    现有的从村提留中补偿村干部报酬的机制，渠道单一，又是从农民手中直接收取，因而在实践中往往存在以下几个方面的问题。

    一、村干部既是村提留的收取者，又是村提留的受益者，因此，村干部存在多收提留的原始冲动。如果没有相应的约束机制和手段，村干部难免会利用各种名义“搭便车”，从而导致加重农民负担。从已有的实践来看，村干部利用收提留的名义“搭便车”的情况屡屡发生。在全国人大常委会将村委会组织法（修订草案）向全社会公布征求意见的过程中，许多村民写信反映本村的村委会采取种种手段，向村民多收钱，多拿多占。对此，村民意见很大，有些地方甚至出现了矛盾激化的情况。笔者在湖北省黄梅县的S村进行调查时发现，该村1997-1999年农民负担逐年加重的一个主要原因就是村提留的大量增加。1999年全村农民负担总额（包括有偿性和无偿性负担）是325772.2元；1998年是444391.2元，同比增长36.4%；1999年是547097.5元，同比增长23.1%。负担总额的增长速度大大超过了同期经济 发展 速度。从负担构成来看，负担总额中上交国家部分（包括农业税、水费和农业特产税）、乡统筹和村提留三者中，村提留的增长速度最快，1997年是40599元，1998年骤增至139000元，增长了242.3%；1999年是250056元，又增长了79.9%。其占负担总额的比重也从1997年12.5%上升到45.7%（详见下表）。而村提留部分的迅速增长在很大程度上是因为管理费用的大量增加。村提留的迅速增长大大加重了农民负担。S村1997年人均负担为135.2元；1998年为184.8元，同比增长36.6%；1999年为227元，同比增长22.9%。人均负担增长速度也远大于同期人均收入增长速度。农民负担不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个 政治 问题。农民负担沉重导致干群关系紧张，不利于农村政治稳定和社会发展，也会增加乡村治理的障碍。

    1997-1999年S村农民负担情况表

    附图{图}

    （资料来源：S村村 会计 提供的统计资料）

    二、村干部的合理报酬难以落到实处，这种情况在贫困地区尤为突出。在经济发达地区，由于集体经济实力雄厚，村干部的工资一般都从村集体经济收入中支付，而不是从农民手中直接收取，村干部的报酬比较有保障。而在贫困地区，村庄公共财政情况一般都不太好，甚至负债累累。以湖北省广水市为例，全市净负债村496个，占总数的88.8%，负债最多的高达100多万，负债10-30万元的村超过半数。全市村级净负债5561.2万元，村平负债11.2万元。[3]这就使村公共权力机构或组织不能按时兑现干部的报酬，村干部的报酬往往得不到落实。村干部的报酬长期得不到落实，必然会 影响 村干部的工作积极性，不利于公共权力的正常运作。这也是许多贫困地区村干部无人当，而在发达地区村干部却争着当的一个重要原因。 S村1998年应付村干部、教师和五保户等报酬总额近14万元，都没能兑现，因此，S村一些干部整天不上班，四处约人打牌。乡村治理最终是要通过人来进行的，而拖欠报酬严重影响了村干部的工作积极性，无疑会对乡村治理产生负面影响。而且，由于合理报酬在制度内不能得到补偿，村干部往往会寻求制度外的“灰色收入”来加以弥补。这恐怕也是国家一直在解决农民负担问题，却始终没有真正解决的原因之一。

    三是加剧了村干部的角色冲突。村干部在村庄社区中扮演着不同的角色，而不同角色之间难免会存在冲突。杜赞奇在《文化、权力与国家》中将村干部分成两种经纪类型：保护型经纪和盈利型经纪。保护型经纪偏重社区当家人角色，而盈利型经纪更多地是扮演国家代理人的角色，常常不惜牺牲社区利益来谋取一己私利。徐勇在对农村改革以来村干部的角色进行 分析 之后，认为村干部在村庄治理过程中扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色。双重角色的权力来源不同，对其期盼也不同。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为村民提供良好的眼务。[4]双重角色从根本利益上是一致的，但在一定时间和空间也会产生冲突，甚至陷入左右为难的境地。而现有的村干部报酬补偿机制加剧了这种冲突。由于政府一方面要求村干部贯彻落实的政务越来越多。有人对安徽省某镇进行调查时发现，1997年该镇共召开党政会议41次，要求全体村干部或主要村干部参加的会议有29次，占70.7%。其中涉及计划生育工作的会议23次；涉及交纳定购粮和税费的会议21次。[5]另一方面，政府并不为此提供相应的财政支持，包括村干部完成任务的报酬。村干部只有“事权”，却没有“财权”。在这种情况下，村干部如果站在国家一边，就会被群众说成是，“拿村民的钱，办政府的事”。如果站在村民一边，则会对国家意志在乡村社会的贯彻产生负面影响，从而受到乡镇政府的责难。一些村干部在谈到这个问题时说，他们是老鼠钻进风箱里，两头受气。

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