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中国的“三农”问题：回顾与反思(1)(2)

2015-05-12 01:12 三、解决“三农” 问题 的思路和政策方向

（一）正确理解和把握“三农”问题的相互联系和主导方面

大家知道，“三农”问题相互之间存在密切联系，但它们之间也存在矛盾；不能把“三农”问题看作是一个问题的三个侧面，似乎解决了其中某一个方面，其他两个方面就会迎刃而解。其实，在不同时期、不同条件下，“三农”问题的“统一性”和矛盾性表现不同，主要矛盾方面不同，解决问题的思路和主要对策也就不同。

从长期来看，从根本上说，农民问题应当是“三农”问题的中心。民主革命时期和新 中国 成立初期，农民问题的核心是土地问题，这个问题通过土地改革得到了解决，但后来实行高级合作化时遂将农民的土地集体公有了。在传统计划 经济 体制下，农产品长期短缺，国家将农业问题作为“三农”问题的中心、推进 工业 化的“基础”，但在那时是以牺牲农民利益为代价业解决农业问题的。1978年始于 农村 的改革，农民问题的核心是土地自主经营权问题，这个问题以实行家庭承包制的方式得到了解决，但却伴随了土地的细分化和农民的非组织化。此后，改革与 发展 政策安排和农产品供求关系出现了复杂多变的情况。在农产品供不应求的情况下，农民问题和农业问题高度一致，农民收入的提高与农业生产的增长呈正相关关系，随着1979－1984年农业生产连年大幅度增长，农民收入也连年大幅度提高。然而，当农产品供求达到平衡状态的时候，农民问题和农业问题便开始发生矛盾，农民来自农业的收入不增或下降，城乡居民收入差距从1985年起又重新拉大；又过10年，农产品市场明显供过于求以后，农民问题和农业问题之间的矛盾就日趋尖锐，两者的目标越发不一致。

经过20多年改革与发展，“三农”问题的主导方面和相互关系发生了重大变化。现在中国“三农”问题的症结是农民过多，转移就业需求量极大，就业机会供给严重不足。现阶段农民问题的核心是农民收入低、增长慢的问题，而农业问题的目标则是为全 社会 提供日益丰富优质安全价廉的农产品。至于农村问题，它的内涵和级别又高一层，其中心是包括 政治 、基础设施、经济结构、社会、文化等方面的农村 现代 化和可持续发展问题。这样，在农民的数量、劳动力的比例不变的条件下，“三农”问题的目标显然是相矛盾的，按照老的思维定式，在政策安排上仍将农业问题当作主导方面，就是没有看准问题，没有抓住要害（主要矛盾方面）， 自然 是不能解决问题的。

（转载自中国科教评价网http://www.nseac.com）

（二）解决“三农”问题的路径和尝试

如何解决“三农”问题，是我们多年来一直关注的大课题。在80年代 研究 的基础上，1997年我曾提出改变向城市偏斜的发展战略，转向城市与乡村、三次产业协调发展，农村工业化和人口城市化同步推进以及相关体制改革和配套政策的建议。然后，我提出解决“三农”问题必须终结二元结构政策，以减少农民人数、增加农民收入为目标，在21世纪50年代以前将全国农业劳动力占社会从业者总数的比例[1]减少到20％以下，城市人口比例上升到70％左右，作为21世纪前半期中国经济社会发展的一大战略任务。

近年来，“三农”问题成了国人关注人热点，提出了这样或那样解决问题的路径，一个基本共识是：解决“三农”问题、建立新的城乡平衡，必须突破制度性“瓶颈”的制约，在国民经济全局上进行战略大调整，重点是加快农业人口非农化转移，走城乡一体化发展之路。因此，我赞同以城乡一体化作为新一轮改革与发展的主题。

最近几年来，为了化解二元结构政策引致的矛盾，避免农民演化为游民，而使农民真正成为股民→市民，缩小城乡差别，一些地方努力探寻和实践亲农之道。例如，苏州叫做发展三种合作，实行三项保障，免除一项国税；昆山更具化为10项机制（吴镕，2003）。

1、确立农民利益主体，发展三种合作。一是发展土地合作社，农民以土地入股，每年参与分红。例如，深圳农民每年土地分红多者达万元。二是发展农民专业合作社，即农民自己办社，自主经营，减少中间环节，把流通利润归于农民。这比“公司＋农户”进了一步。三是发展工厂 企业 合作，农民入股分红。农民不仅有生产收入，而且有投资收入。除办工厂（乡镇企业）外，昆山等地农民在集镇盖公寓等，为前来打工者提供住房等项服务，获得收入。有的还经营仓储业等，拓展收入来源。

2、实行三项保障。一是养老险。农民男60岁、女55岁以上，均可按月领保险金，发达地区每人每月150－200元。二是社会最低保障，每人每月160－200元。三是医疗保障。个人每年交纳10－15元，大病补贴，小病按比例交费。地方财政补贴按最大可能定补。
3、豁免农业税。江苏全年农业税总额为30亿元。2003年已免除农业特产税。苏州等地已宣布免除农业税，国税部分由地方财政代交，地税部分自我消化。

4、地方政府代交农业税同时实行三次保证：一是义务 教育 和教师工资、教育费；二是乡村基层组织正常运行；三是支持农村合作医疗和养老保障。广东、浙江前年起开始实行，江苏苏州等地也已实行。

据悉，苏州2000年财政收入为290.8亿元，上述开支增长部分约占2％左右，可以负担得起。

5、昆山市实施“十项扶农机制”，从多方面反哺农业、回报农民：（1）对征地实行“369”补偿机制（大田年亩300无, 年亩600元，口粮田年亩900元）。（2）农民养老保险机制。（3）集体经济组织收益机制，即征地等单位给集体经济以耕地补偿至少年亩300元，非耕地年亩100元，每3－5年根据物价指数上调一次。（4）农村剩余劳动力安排机制，优先吸纳、培训农村剩余劳动力就业。（5）留用地补偿机制。规划区内留一定数量的土地由集体经济发展二、三产业。（6）农民住宅动迁安置补偿机制，实行拆一补一和现金补偿办法。（7）医疗保障机制。小病人年可报100元，大病一万元报50％，2万元报60％，3万元以上报70％。（8）最低生活保障机制。每人每月收入少于160元者，由县、镇两级财政各出50％预以补足。（9）教育保障机制。普及高中义务教育，贫困户由政府教育基金支付学费，考上大学的贫困生一次性补助5000元，并由部门结对扶持完成学业。（10）用地统一补偿机制，即不论征地用地异同，均采取全市统一的补偿办法，不使农民因水利、 交通 等用地而受低补偿之苦。 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）

上述做法，带有初步性，可能存在某些不足，还称不上解决“三农”问题的完整的战略纲领，但是这些尝试对于缩小城乡差别，逐步化解“三农”问题具有实质性现实意义，值得称道。

（三）关于解决“三农”问题的政策建议

由于 历史 的原因，中国共产党与农民有着极其深渊的关系，对农民的利益一直念念不忘。党的十六大报告对解决好“三农”问题高度重视，多处直接论及“三农”问题，确定21世纪头20年“三农”问题的政策目标是在农村全面建设小康社会。以我之见，只有将农民变成少数（农业劳动力占社会从业人员总数的20％以下），全国2／3以上人口变成城市人口，中国的农民问题才算解决。这就要求国家的财政、 金融 、就业、教育、户籍、社会保障等套政策都要按照城乡一体化的思路进行相应的调整。为此，特意重述近几年笔者陆续提出的政策建议：

1、中共中央、国务院应对提高农民组织化程度采取积极支持政策，支持农民发展合作经济组织，支持农民专业合作社组建或加入相关的行业协会，政府在报批注册方面提供方便。积极探索农村社区集体经济组织改革路子，积极探索农民专业合作经济组织与农村社区集体经济组织、村民自治委员会和村党支部（党委）的相互关系模式。

2、国家和地方都要制定乡村经济社会发展的综合规划，其中应当包括各类基础设施建设、城镇化进程、劳动力转移、产（行）业发展、计划生育、成人教育和精神文明等 内容 ，并将具体要求纳入每个五年计划，逐步实施。

3、建立健全公共财政体制，改变城乡资金互动流向，通过财政、金融和税收政策将资金配置到乡村。第一步，做到城乡资金互动持平；第二步，向农村倾斜，逐步增加乡村经济社会发展资金。尽快免除农业税，废止农业特产税，废除对农民的各种行政性摊派和收费。改革农村金融体制，为农民创办企业、乡村中小企业和农业产业化经营提供方便有效的借贷服务。要调节收入分配，对高收入者课以超级累进税。对低收入（低于全国农民人均纯收入1／3）的纯农业户，由政府给予直接收入补贴。 （科教论文网 Lw.nsEAc.com编辑整理）

4、严格控制非农占用耕地，重构土地市场，废除国家对一级土地市场的垄断，变征用为购买，要研究制定经济合理的地价原则和标准，转出农地的资产收益归失地农民及原土地所有者集体所有。农民及其所属集体组建土地合作社，以土地入股参与农地非农开发利用项目，按股分红，长期受益，亦是一种可行选择。

5、要破除对农民进城谋业务工的限制，各类城市和民生产（行）业都要向转业农民开放，政府劳动保障部门应对转移就业的农民提供免费上岗技术培训，制定合理的工资标准和劳动保护制度。用工经营单位对长期受雇的农民工提供免费的继续教育，使其中的优秀者得到应有的发展机会。

6、基础教育、农村义务教育，应由政府投资，主要由中央和省级政府负责，建立乡村教育发展基金，普及农村九年制免费义务教育，发展公益性专业技术教育，资助有困难的农民子弟进城接受高等教育，直到完成学业。这应当成为政府的责任和义务。

7、加强农业 科学 研究和技术推广事业，政府财政每年都应按比例增加对公益性农业 科技 事业的投入，对农户提供无偿或低偿的公益性技术服务。高成本的技术供给有碍于农民收入的增长。要限制科技成果市场化和技术服务商品化的范围，提高农产品科技含量应贯彻低成本原则，即不以营利（赚农民的钱）为目的。规范农用生产资料市场管理，调控农资供应价格，以降低农业生产成本。

8、发展乡村社会保障和合作医疗事业，政府财政每年提供一定比例的资金支持，充实乡村社会保障和合作医疗基金。

9、实行城乡一体化的户籍制度，对已在城市长期居住的从业务工经商的农民及其家属，提供迁移落户的方便，废除各种歧视性限制，让农民工享受与城市居民一样的社会保障。北京等大城市和东南沿海发达地区正朝着这个方向前进，已提供了初步经验。

10、改革农业行政管理体制，让农业部门成为贸工农一体化（含粮食储备）的管理机构。改革乡镇管理体制，转变乡镇行政职能，精减乡镇行政机构，减少乡镇行政人员，减轻乡镇财政负担，方便群众办事；逐步公开乡务，实行乡镇政府的直接民选制度，让乡民真正当家作主。

结 束 语

我们看到，新一届中央领导集体已经注意到中国“三农”问题的严重性，并正在采取措施来缓解存在的矛盾。党的十六届三中全会提出五个“统筹”、五个“坚持”，逐步改变城乡二元结构，解决“三农”问题的方针政策。十多年来，政府为缓解“三农”问题花费了许多心思，但是恰当的制度供给没有到位。以十六届三中全会“决定”为契机，系统地解决“三农”问题，必须把工作重心放在恰当的制度供给上，各种配套政策措施方能奏效。

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论文出处(作者):牛若峰