因地制宜发展农村社区集体经济(1)(2)

　　一方面社会上存在众多的中小型企业对租赁土地的需求，另一方面是农村集体有出租土地的强烈愿望；再一方面是存量土地不能发挥应有作用，用于耕作根本体现不了其市场价值，被严重地扭曲，不能耕作的只能丢荒，土地资源得不到合理的配置，造成严重的浪费。

　　3、目前，已有不少农村集体已经越过法律法规的障碍在“违法”出租土地，并存在一定的隐患。由于农村居民既不想被国家征地（因征用后永远不属于集体所有），土地出租用于非农用途也远大于耕种收益，因此不少农村集体暗中将集体土地出租，其中有的不办理有关合法用地手续直接出租，有的则用假合作（合资）办企业的“瞒天过海”办法办理合法用地手续出租。但现行《土地管理法》不允许农民集体将集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设，集体组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、转让非农建设用地就是违法行为。“瞒天过海”的办法只有集体为“兴办乡镇企业”的合法名义，与“合作者”订立假合作真出租合同来出租土地。但所立合同属于《合同法》第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的无效合同，如发生争议，按法律判决只能是土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。虽然建筑物是以土地所有权人（集体）的名义报建，但承租方是出资建筑方，在无效合同中作为不当得利，集体还得向他们返还建筑物的价值，承租方可以从集体拿回投资，损失的是集体。

　　4、农村经济组织存在的问题。农民（农村）集体经营集体资产，其组织是村经营合作社（经联社），但其既不属于机关、事业单位和社会团体法人，也不属于企业法人，不具备法人地位。珠江三角洲部分地区的农村集体，已经将包括土地在内的集体所有资产股份化到村民，成立了集体（股份）经济组织，如果作为股份制企业，则需要按《公司法》注册登记，但实际上一直没有注册登记但也没有纳税。事实上，农村集体组织具有通过经营获取经济效益和为社区提供公共服务的双重职能，长期承担了工商企业所不需要承担的许多公共开支，如基层干部报酬及基层组织运转开支，征兵、计生、殡改、优抚等政策性开支，社区公益事业建设及管护等开支，既是经营组织也是行政（社区自治）组织，但各种法规对农村股份合作组织的法律地位其界定还十分模糊，农村股份合作组织登记缺乏法律依据，社区内部的股权只是内部通过与确认，没有合法地位，缺乏法律效力。

　　四、几点建议

　　1、随着工业化和城市化不断推进，各地的发展前景将会形成城市集群，如以“打造世界级城镇群”的《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020）》已经获得广东省人大常委会审议通过。[6]各地区特别是珠三角和长三角地区等这些经济发达地区农用土地会越来越少，也有相当部分不适合农业用途，而且土地的非农用途收益远远大于农用收益，但法律法规仍然规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、兴办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的非农开发经营活动却明令禁止，不仅引发政府在土地开发上的腐败问题和农村的抗争问题，更人为地阻碍和制约着农村集体经济的发展。目前土地成为农村社区集体经济发展的主要途径，必须根据实际情况重新制定有关土地政策甚至修改法律法规，在合理土地利用总体规划范围允许农村集体将土地用于直接经营，获取农村社区集体收入来源，用于农村集体社区的公共开支。

　　2、明确界定农村集体土地的完整所有权以及农村股份经营合作社等集体经济组织的地位，使村民自治组织将拥有的包括土地的集体资产投入成立股份合作等经济组织，给予经济法人地位，与其他经济主体一样，对其资产（包括土地）拥有完整的所有权来开展经营活动，并在税收方面给予优惠。

　　3、政府来逐步要承担村（居）委组织实现种种社会管理和公共服务职能的开支，并为农村提供所需的公共产品，解决社区经济组织的双重职能问题。

　　4、调整有关法律法规和政策。如《中共广东省委、广东省人民政府关于统筹城乡发展加快农村“三化”建设的决定》已正式出台，制定的五项具体措施包括“着力提升农村工业化和农业产业化水平”、“提升农村城镇化水平，推动城市基础设施向农村延伸”、“建立城乡并重的就业制度，加快户籍制度改革”、“完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”和“通过建立‘留用地’补偿等制度妥善安置被征地农民”，[7]对上述问题已经有了高度的认识关键是如何将具体措施落到实处。

　　在全国具有巨大的示范效应的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》已经在2005年5月17日广东省人民政府第十届六十六次常务会议通过，并于自2005年10月1日起施行，对农村集体建设用地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场规定，集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，这本身可以弥补政府的公共财政对农村投入不足，也解决了相当部分合法不合法出租土地用于非农建设的历史遗留问题。但这地方法规还与“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的原则有抵触，需要得到最高立法机关的确认，对于“集体土地使用权不能抵押”的条款同时修改，以利于集体经济组织获得更多资金发展。

　　总之，在国家和政府的公共财政和社会保障还有相当部分未能覆盖到农村的前提，对于经济较发达地区，必须因地制宜地发挥土地的作用来发展农村集体经济，让农村居民能分享经济发展的成果。

　　参考文献：

　　1、《农村集体经济组织产权制度改革》课题组.《农村集体经济组织产权制度改革研究》.《调研世界》,2005年第1期.

　　2、蒋省三,刘守英.《土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查》.《管理世界》,2003年第11期.

　　3、朱守银，张照新.《南海市农村股份合作制改革试验研究》.《中国农村经济》,2002年第6期

　　注释：

　　[1]、郑子轩.《耕地匮乏污染严重 代表建议土壤污染防治立法》.《南方日报》,2004-03-09.

　　[2]、南海区国土资源局.《南海区土地利用总体规划修编》，佛山市南海区国土资源局网站.

　　[3]、《中华人民共和国土地管理法》.1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，1999年1月1日起施行.

　　[4]、蒋省三,刘守英.《土地资本化与农村工业化--广东省佛山市南海经济发展调查》.《管理世界》,2003年第11期.

　　[5]、中共南海区委政策研究室.《狮山科技工业园北区开发建设现状及设想》.《南海调研》,2004年第五期（总第340期）, 2004-9-22.

　　[6]、广东省人大会常委员会公告：关于《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》的决议.《南方日报》，2005-01-20.

　　[7]、王晖辉，邓红辉.《粤五大举措统筹城乡发展》.《南方日报》，2005-04-05.

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