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农村公共产品供给下的乡镇政府职能探析

2017-09-09 05:18 毕业

【作 者】宋惠芳

 中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1009-105X(2006)04-0094-06
    党的十六大明确提出了解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展；十六届三中全会第一次正式提出了“统筹城乡发展”的思想，而且将它放在“五个统筹”之首；十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了著名的“两个趋向”论断，指出我国已经进入了以工补农、以城带乡的阶段；十六届五中全会，提出“建设社会主义新农村”。这三大概念的产生有着明显的逻辑关系层次，是一脉相承的，是战略决策思路一步一步具体化的过程。由此，站在“十一五”规划的历史起点上，“社会主义新农村建设”开始了它的征程。也就是在这样一种逻辑语境下，乡镇政府不得不重新定位自身的价值取向：强化公共服务，提供优质的农村公共产品。农村公共产品供给成了“新农村”建设的逻辑起点。
    一、史境下的农村公共产品供给制度变迁
    传统中国“二元经济结构”下，农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体系，“以农养工”、“农工自养”，这种极不合理的制度安排的直接后果是农村的“边缘化”。纵观农村公共产品供给的发展轨迹，我们可以把它分成三个阶段：
    (1)人民公社时期①。在计划经济体制下，国家凭借其对农村公共产品买方市场和农业生产资料卖方市场的双重垄断，通过工农产品“剪刀差”的方式，成功实现了农业创造价值向工业部门的转移。在“多取少予、农业哺育工业”的制度安排下，农村公共产品主要依赖制度外供给：其物质成本由公积金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在劳动产出不变的前提下，增加总工分数，意味着工分价值的减少，实际上主要是由农民自己提供农村公共产品。此时的乡镇政府以行政命令的方式动员并组织劳动力，以劳动力替代资本的方法实现农村的经济运转。 （科教作文网http://zw.ΝsΕAc.com发布）
    (2)改革开放后至税费改革前。家庭联产承包责任制的实行，导致了人民公社的瓦解，建立起了“乡政村治”模式。然而这一模式的建立并没有改变原有的农村公共产品供给方式，所不同的是人民公社时期农民在公共产品方面的投入被“集体”“包装”了起来，并被工分形式所掩盖。实行家庭联产承包责任制后，这一层“面纱”被撕开了。然而，缺乏系统的理论准备和制度设计的家庭联产承包责任制②，决定了其本身的不完善和发展变迁的长期性：这种自下而上的诱致性制度变迁并未能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品的供给提供有效的制度安排，现行“乡政村治”模式下农村公共产品供给体制仍然只是人民公社时期供给体制的继承。此时的乡镇政府围绕着“以经济建设为中心”集中精力进行农业经济生产，经济职能加强的同时却弱化了公共服务职能。农村市场经济的畸形发展，严重阻碍了农村公共产品供给制度的完善。
    (3)农村税费改革后。税费改革给广大农民带来福音的同时，也凸现了一个相当严重的问题：乡镇政府资金短缺。也正因为如此，农村公共产品供给再次陷入困境。原有的供给制度仍旧继续存在，以政府为提供主体的农村公共产品供给机制成为纸上谈兵，涉及农业生产和农民生存环境方面的公共产品生产，依然以农民“自给自足”为主，农民仍是生活在这沉重的链锁之下。此时的乡镇政府正因为资金问题而“揭不开锅”，再加上穷于应付农村城镇化建设，搞各式各样的“现代化工程”，这种政府职能错位导致的后果则是严重的农村公共产品结构性失衡。
    二、后税费时代③的农村公共产品现状分析
    税费改革的实施，农村社会环境发生的巨大变化，也使得农村公共产品供给出现了许多新情况。税费改革带来的公共资金困境。2000年在安徽省试点开始税费改革，“农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能。”[1]但是农村税费改革将农村发展中深层次矛盾逼到了层面上来。一方面，农村税费改革在减轻农民负担的同时也给基层财政收入带来减收因素④。另一方面，农村税费改革后县乡财政承担的事权并没有减少，特别是2003年“两取消”后，县乡财政收入来源更为狭小，收支矛盾徒然加剧，农村税费改革提前引爆了乡村债务危机。而乡镇政府作为农村公共产品成本分摊者的身份并没有变，据国务院发展研究中心调查，2002年在全国义务教育投入中，乡镇财政负担了78%左右，县财政负担约9%，省级财政负担约11%，而中央财政仅负担2%左右[2]。乡镇政府掌握的公共资金严重不足，使得农村公共产品供给陷入泥潭。

    城乡公共产品的非均衡供给。农村对于城市来说，只能以屈从者的身份深陷于国家以及作为国家“权力集装器”的城市统治之下⑤，正如布罗代尔所概括的：“城市只有在面对一个低级的生活形态时，才能作为城市而存在。这条规律没有例外，任何特殊情况都不能取代它。城市无论大小必定在其周围有乡村，必定把部分乡村生活纳入它的势力范围，必定迫使四乡参加它的集市，光顾它的店铺，接受它的计量标准，向它的放债人借债，请教它的律师，甚至享用它的娱乐。一座城市得以存在，必须统治一个帝国，即使是蕞尔小国。”[3]在中国，传统的城乡二元结构⑥正在逐渐被新的二元结构即市场主导型的二元结构所替代，在这个二元结构中最致命的问题是：城市已经逐步失去对农村的依赖——城乡差距愈演愈大，公共产品供给方面就更加突出。如城乡公共卫生医疗，从卫生支出绝对额看，城镇是农村的2.22倍；从医疗卫生条件看，城镇每万人口拥有的医院病床数是农村的6.19倍，拥有的医疗卫生技术人员是农村的1.85倍，况且城里的医院设施比农村的也好得多，平均每个医院的病床数是农村卫生院的8.63倍，卫生技术人员数是农村的6.02倍。从城乡医院或卫生院的诊疗状况来比，城里医院的病床使用率是农村卫生院的1.86倍，病人在城里住院平均日数为10.9天，而在农村仅为4天，以药养医的现状，使得许多农民住不起医院⑦。
    农村公共产品的结构性失衡。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”[4]任何政府都是由人组成的，政府职能也是人去完成的，因此，组成政府的这些人不可避免地具有经济人的性质，以追求最大的个人利益为行为准则。他们为了追求最大化的个人利益，就有了背离和损害公共利益的驱动力。正因为政府的这种“经济人”性质，使得农村公共产品产生结构性失衡，主要表现为以下两点：一是生产性农村公共产品供给不足。农村公共产品的供给不足主要是指具有全国规模和全局性质的，应当由中央政府进行决策和组织提供的农村公共产品的供给不足。而应由中央政府提供的农村公共产品主要有：(1)国防事业，包括农村的民兵训练、优抚；(2)保护、稳定农业的各种政策措施如农产品价格补贴等以及农田水利建设、农业生态环境等；(3)一些国家基本政策，关系到全国人民的共同利益的，如计划生育，九年义务教育；(4)农村社会保障体系，包括农民的医疗卫生、养老保险、社会救济等社会保障。二是非生产性农村公共产品供给过剩。农村公共产品的供给还存在着供给过剩与强制性供给的现象。现阶段农村公共产品的供给，并不是根据农村社区的真正需求来决定，而往往是根据地方各政府部门的决策者的“政绩”和“利益”的需要做出的。其行为特征主要表现在：(1)热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具战略性的纯公共产品。(2)热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。(3)热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。由此造成现行农村公共产品的供给不能反映村民对公共产品的需求状况，农村公共产品供给结构失衡，且农村公共产品提供的成本超越农民的实际承受能力，加重了农民的负担。
    农村社区是提供公共产品的新兴力量。“村庄社区绝对是最重要的场所，在这个场所内构成并且重构了时空的各种接触。”[5]因为“社区是人民在共同居住区域中相互含有互动的行为，并由互动行为引起地方观念，于是群策群力建立机构，改善生活环境……社区生活的动力即在于自身发现其需要而求其解决之道”[6]。正因为如此，在基层社会中形成了各种自愿的非营利性农村社区组织，它可以根据村民的具体需要，集资给自己提供公共产品。这是在乡镇政府无力提供公共产品的情况下出现的一种民间供给方式，农村公共产品民间供给逐渐呈现出从“行政动员”到“民间组织化”的趋势，即从由政府出面对供给主体进行说服、劝导，到供给主体主动供给。
    农村公共产品的民营化趋势。“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[7]许多学者认为，政府理所当然是所有公共产品的供应者。然而，现代社会的发展，让国家(政府)承担所有公共产品的生产和供应，已成为不可能。“每一公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”[8]由此，政府应将自己在公共产品供给上最主要的职能定位为“掌舵”(决策、指挥、控制、监督)，而不是“划桨”(具体生产)，乡镇政府也不例外。并且公共产品的提供形式应根据公共产品的性质(即纯度)多样化，可采取“公办民助”、“民办公助”、“公退民进”等办法吸引农民和其他社会成员参与到某些农村公共产品的供给中来，将有助于解决农村公共产品供给机制的失衡。如20世纪80年代在温州设立农村发展基金，主要用来提供农村公共产品，一些地区还零星出现了农协会等民间合作组织，初步形成“协会＋农户”，“协会＋实体＋农户”的市场体系模式，将科研与技术推广服务联系在一起。事实上，通过市场化途径，在农业社会化服务体系方面，服务质量正在增强。 本文来自中国科教评价网
    三、农村公共产品供给中的乡镇政府职能定位
    “新农村建设”为“十一五”吹响了起航的号角。虽然，“制度变迁在过渡过程中与目标相比一定是不完美的。……会有许多的‘次优’选择……而恰恰这些次优选择在转轨体制中往往能发挥重要作用，因为它们反映了起点是扭曲的，过渡是在制度不完善、政治妥协和历史延续中进行的”[9]3。农村公共产品供给走过了一条漫长而曲折的路，始终没有找到适合的轨道。站在“十一五”规划的发展

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