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地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与

2014-06-03 01:02

19世纪末20世纪初，随着清朝政治的腐败和民族危机的加深，中国早期资产阶级掀起革命与立宪两大政治革新运动，目的均在于仿照西方资本主义国家的民主政制，通过变革传统君主专制政治，谋求中国的独立与富强，使中国走上民主统1的现代国家之路。建立“地方自治”的政治制度，即是以新式绅商为主体的中国早期资产阶级救时改制的目标之1。 

马克思曾把西欧中古时期的城市自治称为资产阶级长期发展过程中的1项“政治上的成就”［①ａ］。那么清朝末年的地方自治运动，也可视为表现中国早期资产阶级的公民意识和政治参与水平的1项政治成就。清末绅商资产阶级及其政治代表立宪党人在地方自治活动中所取得的思想上和制度上的成就，构成了中国早期地方政治现代化进程的1个阶梯。 

1、中日甲午战后的地方自治思潮 

1894年爆发的中日甲午战争，是中国早期现代化历程的1大转折。甲午战争之前，1批正在由地主阶级知识分子向资产阶级转化的早期维新思想家，曾由经世之学出发，批判中国的官僚制度，并受西方民主政制的影响，初步提出改革中国地方制度的设想，主张设立地方议会，“由百姓公举乡官”［②ａ］。但是，这种设想带有很大的局限性。其设议会，主要在于君民不隔，上下相通；其举乡官，主要在于得民心，固民心。这种认识的基点，仍是在“治民”问题上作文章，显然没有超脱中国传统的民本思想的范畴，同西方以民权为基础的议会制度和选举制，尚有很大距离。 

甲午战争之后，民族危机日深，具有群体意义的民族觉醒也由此开端。以康有为、梁启超为代表的资产阶级维新志士步上政治舞台。他们鉴于堂堂中华帝国败于日本的惨痛教训，认为洋务自强绝不足以挽救民族的危亡，中国弱败的原因在于专制政治的腐败，于是公开倡言民权，呼吁变法，发动了旨在变革君主专制政治的戊戌维新运动。他们在提出建立君主立宪政体方案的同时，更把革新图治的希望寄托于地方政治改革。 

梁启超是戊戌变法的主将。变法之前，他即与湖南维新人士倡办时务学堂与南学会，“以提倡实学，唤起士论，完成地方自治为主义”［③ａ］。1898年列强掀起瓜分中国的狂潮，“湖南志士人人作亡后之图，思保湖南之独立”。梁启超认为，“独立之举，非可空言，必其人民习于政术，能有自治之实际然后可。”进而提出湖南自保自立以后应当首在伸民权，重乡权，培养人民的政治能力。而舒发乡权，应从两方面着手，1是开绅智，2是定权限。所谓开绅智，他主张通过学会进行培养，举“品行端方、才识开敏之绅士”，集中于南学会，1切即将举办之新政，均交会中议其可办与否。“1年之后，会中人可任为议员者过半矣”。所谓定权限，他主张仿行西法，议事与行事分而为2，议事之人，有定章之权，而无办理之权；行事之人，有办理之权，而无定章之权。这样，“绅智既开，权限亦定”，合全省人之聪明才力，“以求办1省之事，除1省之害，捍1省之难，未有不能济者也。”［①ｂ］ 

戊戌时期，参与湖南新政的其他维新思想家如谭嗣同等，均多有地方自治的言论。湖南新政的主持人之1、署湖南按察使黄遵宪，也是地方自治的积极倡导者。1898年2月，黄遵宪莅南学会演说，批评中国的官僚政治，倡言“民治”，要求士绅“自治其身，自治其乡”，“由1乡推之1县1府1省，以迄全国，可以成共和之郅治，臻大同之盛轨”［②ｂ］。 

戊戌维新时期是地方自治思想的孕育时期，其意义已与甲午战前有所不同。首先，资产阶级维新派已把地方自治同救亡图强联系起来，认为要挽救民族危亡，致国于富强，必须从地方自治做起，由地方的自保自立而推及全国；其次，资产阶级维新派已把地方自治同旨在伸张民权的变法维新运动联系起来，认为要兴民权，必先兴绅权，而要兴绅权，最好的途径是实行地方自治。这样，就把地方自治思想纳入了近代资产阶级民权思想的范围，也为20世纪初年地方自治思潮的形成与发展奠定了基础。 

20世纪初年，中国社会发生剧烈动荡，阶级矛盾与民族矛盾急剧加深，新兴资产阶级开始以更为积极的姿态和更为明确的目标投入近代中国的变革潮流之中。由于社会日趋分化，离心倾向日增，“清廷之威信已扫地无余”，越来越多的有识之士，尤其是资产阶级立宪党人，均把励精图治的希望寄托于地方政治改革。 

1900年，由孙中山领衔提出的政见书即主张“各省立1自治政府”，设立省议会，“以本省人为本省官，然必由省议会内公举”，“所有该省之1切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制”［③ｂ］。1901年，著名绅商张謇撰写《变法平议》1书，主张仿行日本地方自治制度，“设府县议会”，实行地方自治［④ｂ］。1902年，逋逃海外的梁启超作《新民说》，有“论自治”1节，专门讨论地方自治问题。1903年康有为作《公民自治篇》，也对地方自治问题作了精辟论述。尤其是20世纪初年资产阶级小资产阶级知识分子群的出现，更为清末地方自治思潮的兴起奠定了社会基础。 

当时留日进步学生创办了1批学生报刊，反对清朝专制统治，鼓吹资产阶级民主政治。其中不少刊物如《游学译编》、《浙江潮》、《湖北学生界》、《政法学报》、《江苏》、《河南》、《4川》、《江西》、《云南》等，刊载了大量宣传地方自治的文章。这些刊物与资产阶级立宪派的报刊《新民丛报》以及国内的《时报》、《东方杂志》、《政艺通报》等综合性报刊相呼应，成为清末地方自治思想的宣传阵地。同期，欧榘甲之《新广东》、杨笃生之《新湖南》等书籍也相继问世。这些刊物和书籍均以营造地方自治为救亡图强、实行立宪的必然路径，虽然许多具有地方主义倾向的言论并非严格意义上的地方自治思想，但却为20世纪初年地方自治思潮的形成起了推波助澜的作用。 

这1时期，进步知识界、思想界对于地方自治的宣传，具有以下特点：1．紧扣中国救亡图强的时代主题，认为地方自治是救亡之道，立国之本。“地方自治者，为今世界立国之基础”，故地方自治制，“于救亡之事，至为切要”［⑤ｂ］。2．将地方自治视为发展实业、增强国力的必要条件，认为“地方自治制最完全者，其实业必最隆起，其国力必最强盛。地方自治制与实业有密接之关系。”3．从学理上探讨地方自治的功能，认为自治为国家行政不可或缺之1部分。“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”［⑥ｂ］。4．为了增强地方自治的可行性，论者提出许多具体的地方自治方案。如1903年留日学生撰文说，“绅士者，实地方自治之代表也”，绅士所得管理之地方事务，其范围与各国地方自治体略同。故实施地方自治的关键，在于“组织地方自治机关”。作者主张，“就各地方固有之绅士，联合成1自治体”。认为“中国之改革事业，其前途之最有望者，莫如地方自治者也。”［⑦ｂ］ 

尤需着重指出的是，这1时期地方自治舆论宣传的中心内容，在于培养国民意识与实行宪政，认为地方自治是培养国民意识、伸张民权、实行宪政的根本途径。时论认为，秦汉以来，专制政治和儒家文化扼杀了中国人的独立意志和政治权利，故“中国自开国以来，未尝有国民也”。以致“今日之中国，报馆有禁，出版有禁，立会演说又有禁，倡公理则目为邪说，开民智则诬为惑人。坐是种种，而中国国民之种子绝，即中国人求为国民之心死”［①ｃ］。进而认为，“夫外人之敢于圈割我土地，剥削我膏腴，监督我政权，刍狗我土庶者，以我无国民故也。故吾不悲中国之亡，而悲中国之无国民。”因此，国人亟待去除倚赖官吏之根性，去除奴隶外人之根性，使“举国之人皆有‘我即国，国即我’之理想”［②ｃ］。 

那么何为国民？要而言之，“所谓国民者，有参政权之谓也。”［③ｃ］“立宪政体之要素，在人民之有参政权。参政权者，所以表国民为国家之分子”。因此，“今日立宪各国，欲求宪政之完美，乃益不得不致力于地方自治。无他，人民之参预政治，大之则在组织国家机关；小之则在组织地方机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家大事者也。”［④ｃ］可见，实行地方自治的意义，不仅在于人民参与政治，而且在于完成宪政。这样就把国民与自治、自治与宪政的问题联系起来。1905年前后，国内立宪思潮勃然兴起，社会舆论开始集中讨论地方自治与立宪的关系问题。时人普遍认为，“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”［⑤ｃ］。主张通过地方自治，提高国民之参政意识，培养立宪国民之资格。 

在政治学上，国民义近公民。在此期间，立宪派的重要代表人物康有为、梁启超，即有许多关于公民自治的主张，集中表达了中国资产阶级关于地方政治改革的理论意蕴。他们在设计君主立宪改革方案时，明确地把公民与自治两个问题有机地结合起来。 

康有为在《公民自治篇》中，以中国之救亡图强为出发点，系统讨论公民自治问题，提出了许多精辟论点。他10分重视公民权利与地方自治的关系，认为地方自治是培养公民意识、实行民权的基础。梁启超在为康氏《公民自治篇》所作按语中也明确指出：“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务也。”［⑥ｃ］他还认为，民权之强弱实赖于地方自治，故地方自治者，“民权之第1基础也。”［⑦ｃ］ 

综上可知，清末地方自治思潮的形成与发展，主要不是中国传统政治文化自然发展的结果，而是受西方资产阶级民主思想和地方自治制度影响的结果，但其根本原因，则是中国民族资本主义经济初步发展的产物，是中国早期资产阶级迫于民族危亡，寻求救亡之道的政治选择。清末地方自治问题的提出，体现了新兴资产阶级反对君主专制政治、要求提高自己的社会地位、发展民族资本主义的愿望。他们对于地方自治的鼓吹和宣传，具有启迪人民的民主参与意识和推进中国政治革新的进步作用，构成了中国资产阶级民主政治思潮的重要组成部分。当然，由于民族资产阶级特别是其政治代表立宪党人自身的特性，其地方自治思想方案也带有很大的局限性。他们认为，中国虽无地方自治之名，但有地方自治之实，把地方自治寄托于封建绅权的延伸和扩大，这不仅削弱了地方自治之民主政治的意义，而且决定了清末地方自治运动进程的困厄和艰难。 

2、1908年以前地方自治的萌发 

清朝末年的地方自治活动，约可分为两个阶段：1908年以前，为部分地区在政治变革潮流和地方自治思潮影响下，由绅商自发倡办或由官府督导试办的阶段；1909年以后，是在清政府的统筹规划之下，作为预备立宪的基础工作，全面推行的阶段。前1阶段的地方自治，以新式绅商为主体，在1定程度上体现了中国早期资产阶级的参与意识和参政水平。 

中国近代地方自治的倡行，可以推溯到戊戌年间的变法维新运动。甲午战争之后，梁启超、谭嗣同、熊希龄等维新人士以“变法开新”为己任，积极襄助湖南巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪推行新政。陈、黄2人为新派官员，“皆务分权于绅士”，要求绅民能“自治其身，自治其乡”，并具参政议政之能力。这与资产阶级维新派的思想达成某种共识。在他们共同筹划之下，建立了“南学会”与“保卫局”，是为中国最早的具有近代意义的地方自治组织。 

南学会创立于1898年2月，多以本地绅士和“好义爱国”之士为会友，具有爱国御侮的性质。学会成立以后，由黄遵宪、谭嗣同、梁启超、皮锡瑞等轮流演说中外大势、政治原理、行政学等，欲以“激发保教爱国之热心，养成地方自治之气力”［①ｄ］。另据学会章程规定，学会宗旨“专以开浚知识，恢张能力，拓充公益为主义”，“欲将1切规制及兴利除弊诸事讲求”，于地方重大兴革，时加讨论，试提方案，以供有司采纳。半年之后，会员中成绩优良者留为“省会之会员”，次等者散归各州县，“为1州1县之分会员”。由此可见，南学会并非为1般讲学论道之学术团体，而是培养绅民的议政能力、参与地方事务的讲学与议事功能兼具的维新团体。在南学会的倡导和影响下，湖南各州县相继成立了10数个学会，均具学术与政治双重意义，对推动湖南新政、训练绅民参政能力，发挥了积极的作用。 

保卫局也成立于1898年2月，系由湖南官绅仿照西方各国警察制度及天津、上海租界巡捕成例而设。设立警察制度原本属于政府的职权范围，湖南保卫局的职能，也未超出近代巡警制度的范畴。但是，保卫局的设立，与1般巡警制度不同。保卫局章程申明，“此局名为保卫局，实为官、绅、商合办之局”，带有“绅议官办”的色彩。这种官民合办、参以绅权的做法，显然具有地方自治的精神。后来黄遵宪给梁启超信中也说：“警察1局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”［②ｄ］ 

戊戌时期的湖南南学会与保卫局是资产阶级维新派在中国最早进行的地方自治的尝试，体现了新兴资产阶级反对封建官僚政治的精神和积极的参政议政意识。尽管由于戊戌维新失败，湖南新政也随之取消，但却为清末地方政治革新作了有益的探索。 

继湖南之后，上海的地方自治也颇具典型意义。上海是近代中国最大的通商口岸之1，工商实业较为发达，士绅风气较早开通。20世纪初年，上海绅商感到“清廷大势岌岌，不复可有为”，“非仿文明各国地方自治之制，不足以图强”［③ｄ］。日俄战争之后，上海绅商“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积污，爰议创设总工程局，整顿地方，以立自治之基础”［④ｄ］，并商请于苏淞太道袁树勋。袁氏对此甚表赞同，遂于1905年10月6日照会诸绅商，选定上海商务总会成员李钟珏为领袖总董；莫锡纶、郁怀智、曾铸、朱佩珍等4人为办事总董；姚文楠等32人为议事经董，由此组成上海城厢内外总工程局。这是中国早期较具完备意义的地方自治团体。 

总工程局的宗旨为“整顿地方1切之事，助官司之不及，兴民生之大利，分议事、办事两大纲，以立地方自治之基础。”［⑤ｄ］总工程局分设议会和参事会两机关，系仿照西方自治制度，实行立法、行政两权分离，便于相互监督制衡。“议会为地方全体之代表，议决关于本局1切事件”。议会具有产法权和监督行政权，但同时又受监督于地方官府。参事会为执行机关，但对局内事务仍有建议权和呈请复议权［⑥ｄ］。1905—1908年间，总工程局议参两会共提出、议决议案50余项，其中除少数议案关涉总工程局自身的章程议订和议董两会选举之外，绝大多数涉及财政税收、市政建设、社会救济、司法裁判、改良风俗、兴办教育以及对外交涉事宜等，体现了上海绅商资产阶级对于地方政务的热心和积极的参与意识。 

上海的地方自治，是由地方新式资产阶级绅商人士自发倡办，并经地方官府认可的社会政治活动。资产阶级绅商不仅是地方自治的热心倡办者，而且在地方自治团体中居于中坚地位。“这样，他们就造成了地方政治上1种势力”［①ｅ］，并通过总工程局设置的议参两会，行使官方允许范围内的1部分地方行政权力。这是上海新式绅商积极参与地方政治、谋求社会进步的1种尝试，对于推动中国地方政治革新和地方自治的发展起着典范作用。 

至于天津地方自治的举办与上海举办自治的特点有所不同，天津自治是在清朝地方官府直接督导之下、地方官绅参与的产物，这与时任直隶总督的官僚立宪派袁世凯的支持不无关系。由于其具有浓厚的官办色彩，其意义与本文题旨相左，故不拟深入讨论。 

1906年以后，在上海、天津率先举办自治的影响下，其他省区纷纷仿效。尤其是清廷迫于内外环境的压力颁布预备立宪上谕之后，又于1907年9月谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”［②ｅ］，各级官府相继依旨试办。据粗略统计，这1时期直接以研究并促进地方自治为宗旨的社会团体约有30余个，筹办或试办地方自治的组织机构约有60余个（各省奉旨设立的自治总局不计）［③ｅ］。 

在清政府正式颁布各级自治章程之前，各地或由绅商自发倡办，或由官府督导推行，或由官绅协同举办，呈现1股兴办自治的热潮。但因缺乏统1部署，各地自立规约，名目不1，成效各异。对于这1新的社会动向，清政府曾饬令除直隶、天津可以照常办理外，其他地方应俟章程颁行后，再遵章办理。其目的在于防止社会的失控和离心倾向的增强，以便把地方自治纳入政府所敷设的轨道上来。 

3、1909年以后地方自治的发展 

清朝政府既已决定加强对地方自治控制，就必然要在制度上和程序上加以规范，使之朝着有利于统治阶级的方向发展。1908年，宪政编查馆拟定预备立宪《逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施步骤作了统筹规划，说明推行地方自治已成为清廷预备立宪方案的重要组成部分。但是，重要的问题不在于是否实行地方自治，而在于怎样实行地方自治？ 

清政府对于地方自治的政策取向，较为集中地体现在各级地方自治章程之中。1909年1月，清政府正式颁布由民政部拟定、宪政编查馆核议的《城镇乡地方自治章程》［④ｅ］，1910年2月又相继颁布《京师地方自治章程》［⑤ｅ］和《府厅州县地方自治章程》［⑥ｅ］，地方自治制度初具规模。 

清末的各级地方自治制度，基本上是仿效日本的市制和町村制，其组织形式和选举程序等项内容带有近代地方自治的色彩。但是，清廷推行地方自治的核心精神，是各级地方自治机关均受政府监督，以自治辅佐官治。宪政编查馆于奏定《城镇乡地方自治章程》时指出：“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”［⑦ｅ］这就是说，自治不可触犯皇权，不可摆脱官治而自立。该项章程又明确规定，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”地方自治不仅应以辅佐官治为指归，而且要受政府的严格监督和控制。地方官员不仅可以随时检查监督其活动，甚至有申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。这就决定了清末地方自治难以摆脱官治的羁绊，也就难以实现完全意义的资产阶级民主性质的地方自治。 

各级地方自治章程颁布后，地方自治制度开始划1，各省开始奉章筹办，地方自治活动由此进入第2阶段。此时的地方自治，主要包括以下内容：1．设立地方自治筹办处，从事调查、选举事宜；2．开办自治研究所，培养、训练自治人才；3．建立地方自治公所，选举各级议事会、董事会等自治团体和自治职员。 

根据宪政编查馆和各省筹备宪政情形的奏报统计，在辛亥革命爆发之前，各省城镇乡议事会、董事会基

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