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弱化所有权：新一轮农地制度变迁的路向选择(2)

2014-10-02 01:15

1993年颁布的《农业法》规定“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包”，这也是强调的土地承包权性质，而不是继承承包土地权利。

1995年《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包在承包期内，对承包标的依法转包、转让、入股，其合法权益受法律保护……土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。”这虽然是一个部门政策，但是在这个政策里明确规定了承包土地的部分处置权利，因此其债权性质更趋完整，但是由于没有上升到法律高度，其有效性、持续性和完整性仍得不到保障。

中共十五大和十五届三中全会又再一次规定家庭承包责任的政策不变，又一次通过政策的形式予以确认，1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确了“土地承包经营期限为三十年”，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是，该法只能从行政法的角度对农村土地权利作出简单规范。该政策仍然是对承包契约的规范和完善，不能满足土地承包权物权性质的要求。

土地承包权的性质通过二十多年的演变，其内容越来越完整，家庭承包权由最初的生产经营权，到现在的土地收益的分配权、土地在承包权利内的部分处置权，初步具有了物权性质；期限越来越长，家庭承包土地由最初的3 年一次调整到15一次，再到现在的30年，并且还提出了30年之后也没有必要再调整。这引起都使承包权向物权化方向前进了一大步，但是仍然没有跳出债权规范的范畴。这种债权性质就意味着承包权弱势地位和农地集体所有权强势地位的格局依然没有突破。 （转载自http://zw.nseac.coM科教作文网）

（二）改革并没有改变集体所有权在产权结构中的强势地位

二十多年的改革，集体所有权虽然让出了一部分权利，农民也实实在在得到了土地的生产经营权，但是这些都不足以扭转集体所有权在地权结构中的强势地位。

1、从承包权的性质来看，土地承包权仍然是以政策规定为主，法律规范为辅，依然是以契约规范的债权性质，没有物权化，所有权依然处在强势位置

虽然土地承包期逐步延长，土地调整的幅度和频率在逐步减少，土地调整的难度在逐渐加大，土地承包权越来越多地成为农户进行土地转让、转租、转包、入股等形式的产权基础。而且在1995年又规定，在原来延长15年的基础上，再延长30年，这里也还暗示了30年以后，还须重新鉴定契约，但是农民与集体的关系仍然是契约的关系，这种以契约约束为主的关系，是一种典型的债权性质。这就表明承包权在产权结构中仍处于附属地位，所有权处于强势地位。因为所有权可以时时约束和干预所有权，而且这种干预还有法可依。

2、从农民与土地、农民与集体的关系来看：承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主，缺乏市场机制作用，双边谈判地位不对等

一是单边定价刚性。在农民与集体经济鉴定承包合约时，承包款或者说统筹提留的高低由集体说了算，农民不存在讨价还价的，同时提留统筹具有刚性下限，只能随着农民人均纯收入的提高而提高。这只是对土地的一种“间接定价”而已。因为契约所规定的承包农户所交费用并不反映市场供求关系，价格一不契约双方讨价还价的结果，不是一种搏弈均衡，而是一种强制均衡。而且这种所谓“定价”一定就是数年，并只能升不能降。可见这种单边“定价”刚性有两个方面的涵义，一是定价的长期刚性，定价的增长刚性。

二是单边选择刚性。契约形成过程就是一个契约双方选择的结构，但是对土地承包契约来讲，选择是一种单边的、不存在“退出威胁”的选择。具体来讲有三个方面：选择的空间有限。农民对土地的选择只能局限在本村，不能跨村、跨乡选择。选择的地块有限。农民不能说要什么地就会给什么地，地块也要根据人数好坏配合或者说抽签决定。选择的数量有上限。由于人多地少，在鉴定承包合约时，只能按照当时人口，平均分配，既使想种地也难以得到土地。