中国农地产权制度改革实践中的几个理论问题(2)
2015-01-21 01:39
导读：其实中国共产党领导亿万农民所进行的第一次土地产权革命（从土地革命战争开始直到我国大陆地区土改全部结束），是十分尊重自己的国情和传统的历史
其实中国共产党领导亿万农民所进行的第一次土地产权革命（从土地革命战争开始直到我国大陆地区土改全部结束），是十分尊重自己的国情和传统的历史文化。1928年12月由我党最早制订的《井冈山土地法》规定：“没收一切土地归苏维埃政府所有，以乡为单位，分配给农民共同耕种，禁止买卖。”因为“在这以前，是没有任何经验的”[8](p37)，所以当时只能照搬苏共的集体农庄模式。到1929年4月制订《兴国县土地法》时，我党把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。毛泽东认为，“这个土地法有几个错误：（一）没收一切土地而不是只没收地主土地；（二）土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；（三）禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了。关于共同耕种与以劳力为分配土地标准，宣布不作为主要办法，而以私人耕种与以人口为分田标准作为主要办法。”[8](p37-40)新中国成立初期，由中共中央制定的《中华人民共和国土地改革法》和第一部宪法都明确规定：“国家依照法律保护农民土地所有权和其他生产资料所有权”，并允许私有土地在特殊情况下买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等。实践证明，这种新的农地产权制度（即国家法律上拥有对一切土地的最终处置权和农民实际上拥有完整的土地财产权），真正把土地的经济功能、政治功能和社会功能三者有机地结合在一起，它既有利于农业生产恢复和农村商品经济发展，又为新中国农地产权制度的市场化改革铺平了道路。
然而到20世纪50年代中后期，由于国内外一系列重大历史事件的推动，促使毛泽东的思想意识发生了“急转弯”。1953年10月至11月，毛泽东在《关于农业互助合作的两次谈话》中多次讲到，“总路线就是逐步改变生产关系。……在三亩地上'确保私有'，搞'四大自由'，结果就是发展少数富农，走资本主义的路。……为什么法律上又要写呢？法律是说保护私有财产，无'确保'字样。现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社。互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。”[9]（p298-307）于是，从互助组→初级社→高级社→人民公社“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义化的发展道路”，就从根本上改变了农地私有制发展的轨迹。毫无疑问它带给中国农民是一场历史性大灾难。事实表明，自然村是乡民共同生产、共同生活的最后界限，超过这一界线便超越了农民的正常心理承受能力[10](p138-139)。为此中国共产党又于1962年9月召开八届十次全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，重新做出规定：“生产队是人民公社中的基本核算单位。生产队范围内的土地，都归生产队所有。包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”这一土地规定存在明显的制度缺陷：一是预先设置“农民集体成员权”，造成农地的集体产权模糊，导致生产队土地不断平分和细碎化经营；二是禁止土地买卖和自由流转，使市场配置资源的机制失灵，导致农地报酬递减和农业劳动率下降；三是赋予县级政权对农村集体土地的最后处置权，导致地方行政权大于土地所有权的习惯性势力蔓延；四是农村集体土地所有权只能单向转移为国有土地，导致全国耕地总数量呈减少趋势。由此可见，它真正成为制约我国农地产权制度创新最大的制度性障碍。
（科教范文网http://fw.ΝsΕΑc.com编辑） 到20世纪70年代末、80年代初，农民又自发搞起“大包干”试验，但由于它当时受到特殊的政治环境制约，既缺乏正确的理论支撑又缺乏法律规范和保护，实质是“没有从根本上完成的第二次土改”。后来有人把它抽象概括为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，并向中央建议“作为今后一个时期内农村经济的一种比较规范的形式加以确认”[11]（p147-169），甚至还向世人宣称：“中国共产党领导亿万农民创造出了一个中国自己特色的模式——家庭联产承包、土地集体所有”[12]（p132-146）。从表面上这是为“大包干”叫好，其实是阻止农地产权制度的市场化改革。1987年中央在“五号文件”中，明确地提出：“农村经济体制改革的根本出发点，是发展社会主义的商品经济，促进农业现代化，使农村繁荣富裕起来。”这一基本精神在1988年4月全国人大通过的宪法（修正案）中得到了贯彻，国家开始承认农地使用权“可以依照法律的规定转让”，从而使农民对集体土地的支配权得以延伸。这之后，很快就遇上了一场政治风波，使一部分农村出现了发展集体经济的“回潮热”，而一部分农民也开始担心起自己的承包地是否会“归大堆”。这种情况持续到1998年10月党的十五届三中全会召开，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中仍继续强调：“家庭承包经营是集体经济内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把家庭承包经营与集体统一经营割裂开来、对立起来，必须破除那种认为只有统一经营才是集体经济的错误观念。”[13]（p59）其结果是在1999年进行第二轮土地承包的过程中，农村集体土地所有权由原来“以生产队为基础”变成了以行政村管理为主。这使农村集体土地所有权的边界变得更加模糊。譬如1978年与1962年相比，农村集体土地归公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生产大队所占比例由4.1%上升到9.7%，生产队所占比例由97.8%下降到96.1%[14]（p5）。从总体上看，这一时期农村土地的集体所有权归属是比较稳定的。但是，1978年到1987年农村集体土地归村民委员会所有的占39%，上升了接近30%；归村民小组所有的比例只占65%，下降了31.1%[15]。我初步估计，全国的行政村所占有的集体土地比例可能在70%以上。它不仅使农民的土地财产权丧失殆尽，而且使农民又成为最大的受害群体。据有关专家估计，1952～1990年农民为化建设贡献的资金有9516亿元（冯海发，李微）。改革开放以来农民以土地的“税、租、费”等名义被拿走的资金有大约15000亿元（迟福林）。1987年至2002年全国非农占用耕地直接剥夺农民土地净收益高达30000亿元（陈锡文，韩俊，叶兴庆）。这些都是由于我国长期坚持“农村集体土地所有制”惹的祸！
