中国农地产权制度改革实践中的几个理论问题(5)
2015-01-21 01:39
导读：从“大包干”直到第二轮土地承包，农民一直沿用建国初期搞土改时的老办法来平分土地。这一时期全国农民人均耕地面积已经低于2亩，与20世纪50年代初
从“大包干”直到第二轮土地承包，农民一直沿用建国初期搞土改时的老办法来平分土地。这一时期全国农民人均耕地面积已经低于2亩，与20世纪50年代初期相比减少一倍左右。它意味着农民在原先狭小的村落内部平分土地已无法满足“起点公平”的要求，只能以行政村为单位，由集体组织出面统一做调整，只有这样才能显得相对公平一点。在1996年至1999年进行第二轮土地承包时，农民实际上是“以行政村为单位”平分土地。尽管如此，各地农民在人均占有的土地数量和掌握农业生产技术、管理经验、资本积累及其价值取向、心理需求等方面也是不一样的，因此要求土地产权在农户之间、乡村之间甚至是地区之间进行自由的流转。而我国又几乎剥夺了农民的土地财产权，也禁止农地产权进行交易，这样就使农户超小型的土地经营规模被时期固化了。近几年国家开始提倡农民的家庭承包地使用权可以流转，但是在政府垄断农村土地市场的制度约束下，这是根本行不通的。根据农业部有关部门最新统计的结果，全国各地以各种形式流转的耕地面积平均为5%～6%，并且多数发生在东南沿海的几个经济发达地区，像中西部这样的农业主产区大约只占1%～2%。面对这种十分尴尬的局面，一些专家却认为，目前的农地使用权在家庭之间流转问题不算太大，即使不解决农民的土地财产权问题，也可以把农户承包地发挥得淋漓尽致（徐小青，张红宇）。甚至还有部分专家主张，要继续坚持以“起点公平”的土地分配原则和“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点，将农村集体土地按照一定时限（比如从第二轮土地承包算起）由集体成员平均承包（迟福林，王景新）。最近又有一些权威人士提出，整个农村改革和政策制定到现在为止，可以说好改的基本改完了，剩下几块“骨头”不啃，也很难前进了。一定要从我国现状出发，积极地推进农地制度改革；但在方案、提出政策建议时又必须牢记党和国家的性质，农地产权制度改革要促进农村经济而不能引起社会动荡，这才是最重要的（陈锡文）。由此可见，我国目前的农地产权制度改革仍然摆脱不掉以往的政治意识形态，“特别是国家意志对制度变迁有深刻影响，主流意识形态决定了变迁的基本方向。”[26]（p40）其实，从根本上讲经济合理性才是衡量农地所有权与使用权相分离的依据。一般农民家庭只要三代人同时使用一块土地（通常周期为25～30年），就应当把它确定为个人的私有财产权，而不能误认为是永久使用权或叫做永佃权。从实践上看，我国在20世纪80年代以前，人地比率下降主要是由人口快速增长所致，即由人口增长所引起的人地比率下降份额占91.83% ，由耕地减少所引起的人地比率下降份额只占8.71；而到了20世纪80年代以后则相反，即人口增长的作用已降到17.24%，耕地减少的作用上升为82.76%[32]（p114-119）。这说明我国自20世纪50年代初期以来，“平分土地”政策始终发挥着主导的作用，由此造成农地尤其是耕地细碎化经营的历史起点与逻辑演进方向是高度一致的。它实质上是传统的小农制经营方式得以不断延续，既没有从根本上解决各地农民人均占有土地上的“公平”问题，又没有实现农地使用的“效率”问题。这种一味地主张农民的土地分配要“起点公平”的论调，不仅违背了中国历史的与现实的客观情况，而且又为现代化的农业发展设置了障碍。因此它在理论上说是空想的、不现实的，而在实践上说则是极其有害的。
（科教论文网 lw.NsEac.com编辑整理） 四、关于农民土地保障功能与国家粮食安全的问题
进入20世纪90年代以来，我国政界和理论界习惯于把土地问题作为9亿农民最基本的生活保障来看待，甚至把它视为确保国家粮食安全的重大政治问题。这已经成为中国在21世纪继续坚持农村土地集体所有制的主要理论依据与实践基础。我认为，首先这种“土地福利化分配”的论调是不能成立的。不管是过去、现在还是将来，土地对于农民的生产、就业和保障等经济社会功能都是始终存在的；但是若把它与建立和完善社会主义市场经济的社会保障制度联系在一起看待，那么就根本不是一码事了。顾名思义，所谓社会保障是指社会以政府、社区、或其他社会组织形式为代表来承担义务，向全体公民提供养老、医疗、失业、救助等保障服务的一项重要制度建设。而对于9亿农民来说，他们接受并享有国家和社会给予的保障服务也是应得的权利。如果说政府提供保障服务仅仅是为了少数市民，那就不叫社会保障了。“土地福利化分配论”的真实用意在于开脱国家向9亿农民承担制度性社会保障的责任和义务。其次把农地产权制度设计与国家粮食安全的问题混在一起讨论，这种做法是极其荒唐的。让我们仔细观察近年来农村土地撂荒的惊人场面：从非农产业发展迅速的东南沿海地区到中西部粮食主产区，从边际产出率偏低的高寒山地到旱涝保收的高产农田，从季节性抛荒发展到经常性抛荒……照此继续下去，中国的粮食安全问题还能够得到确保吗？目前有学者提出新的国家粮食安全观，即包括全球开放观、市场调节观和结构与总量观等主要[33]，这对于我们正确认识新时期的国家粮食安全问题颇有启发。我认为，为了确保中国在21世纪的粮食安全问题，必须充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，促使农村土地、劳动力、资本、技术、信息、管理等生产要素流动，以增强全国现有的农地资源综合利用“弹性”（另文专论）；同时国家采取财政直接补贴“纯农户”的扶持政策，让他们在土地上赚钱比外出打工显得更容易一些，以调动和发挥种粮农民的积极性、主动性、创造性（或者叫农民的“可塑性”[34]）。这才是治本之策。
