土地换保障：解决失地农民问题的惟一可行之策
2015-01-21 01:40
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随着我国城市化进程的加快，失地农民的就业和保障日益成为各
随着我国城市化进程的加快，失地农民的就业和保障日益成为各级地方政府面临的热点和难点问题，如不及时加以解决，势必社会稳定的大局，进而制约。为此，社科院社会政策中心于2004年3月赴浙江杭州市进行调研。在杭州，我们与市府领导及有关部门的主管官员，杭州市江干、萧山两区的劳动和社会保障部门的主管官员，以及江干区的范家、水湘、汪村和杨公，萧山区的新发旺等社区的失地农民进行了座谈。
一、失地农民面临的两大难题
由于相关政策配套的不完善，失地农民处于“进无出路、退无保障”的两难境地：
1.出路问题。被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。从调查情况看，失地农民的就业状况不容乐观。截止到2003年7月底，江干区42233名失地农民中，劳动年龄段内（男16-60岁，女16-50岁）的有24477人，其中目前暂无业和处于失业状态的有8309人，失业率高达34%.
失地农民就业难，既有自身条件的原因也是现行征地安置政策导致的结果。首先，农民的土地被征用，意味着他们失去了他们原本所拥有的生产资料，世代相传的生产方式也随之不得不抛弃。而到激烈的就业市场竞争中他们则明显处于劣势。这集中表现在年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。调查显示，江干区劳动年龄段内的24477位失地农民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技术缺乏或无技术专长的占88.2%，35-45岁年龄段的占45.6%.上述三大就业弱势，再加上就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移。即便已实现了就业转移的失地农民，一旦合同期满或精简人员，这部分人往往首当其冲被裁减。其次，随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置（对失地农民的土地、拆迁、就业等进行一次性补偿）的方式解决失地农民就业问题。据调查，到2003年底，杭州市区15.68万失地农民中，劳动年龄段内的有11.08万人，其中货币安置的有8.21万人，占劳动年龄段人数的74.1%.货币安置引发的突出问题是：在大龄失地农民再就业极为困难的背景下，安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。
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2.退路问题。养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了的后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。首先，货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则完全没有考虑；其次，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要。据杭州市劳动和社会保障部门测算，仅养老保险一项的费用，若按低标准（全年社会平均工资的17%）进入、低标准享受的“双低”标准，一次性交费方案，每个失地农民的保险费需要5.18万元，而现行的安置补助费每人只有3万元，缺额2.18万元。再次，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中则可能因他们只注重眼前利益或使用不当，对解决养老保障反倒成为一个不利因素。事实上，调查显示，萧山区2003年3月26日前（新办法实施前），31399名已安置的失地农民中，近八成的人没有参加基本养老保险。
短期看，失地又失业的农民尚可靠一次性安置费勉强维持生计，实际生活水平不致于明显下降。但长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。
二、杭州市关于失地农民的新政策
2003年以来，杭州市政府在中央提出的“五个统筹”和“发展观”的指导下，为解决失地农民的生产生活问题，制定了一系列的新政策：
1、就业促进。主要措施有两条：
