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关于我国城镇中低收入家庭住房问题的研究

2017-07-09 01:02 　　

　　摘 要：我国住房制度改革回顾、我国城市住房存在的问题、国外住房政策借鉴和解决中国城市低收入家庭住房的政策建议。

　　关键词：住房问题；中低收入人群；潜在需求；有效需求
　　
　　一、我国住房制度改革回顾
　　
　　第一阶段：高福利住房政策下的完全公共住房(1949-1978)。新中国成立后，为了解决居民的住房问题，在社会主义计划经济体制下，中国制定了一系列的公共住房政策。在这一阶段，中国采取的公共住房政策是完全福利化的政策模式，住房建设资金完全来源于国家基本建设基金。这一阶段的特征是：一是公共住房由政府统一供应；二是公共住房的需求主体为企事业单位；三是公共住房无偿分配，采取低租金政策。住房作为福利，以实物形式分配给职工。这种模式的缺点是：由于政府投入兴建的住房太多，每年支出的维修费用相当可观，城市住房租金政策和管理制度很不合理，公共住房的租金偏低，管理不善，制度不严，没有住房交易市场，住房建设不能形成良性循环。
　　第二阶段：改革开放，实行有计划的商品经济下的住房商品化(1978-1992)。中国在这一阶段采取了从公共住房福利政策逐步向公共住房商品化政策转变得过渡模式。1978年邓小平提出了出售公共住房、调整租金、买房建房的住房制度改革的总体构想，明确了住房商品化的道路
　　采取的政策模式为：一是开始公共住宅商品化政策的尝试；二是公共住宅福利化政策和商品化政策并重。具体措施有：一是以成本价出售公有住房；二是优惠出售公有住房；三是鼓励自建住房。
　　第三阶段：向市场经济转变后住房市场飞速发展(1992-1998)。1994年，国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了房改的根本目的是：一是建立与社会主义市场经济体制建设相适应的新城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；二是加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求；三是同时全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，加快经济适用住房的开发建设。

　　第四阶段：住房实物分配向货币分配转变后的公共住房(1998年至今)。提出了停止住房实物分配，实行住房分配货币化的新政策。这是我国分配制度的一次重大改革，使延续了近50年的住房实物分配制度终结，具有划时代意义。我国住房市场发生了根本性变化，由卖方市场转向买方市场，由集团消费转向消费，从而带给房地产业一系列的变化。
　　
　　二、我国城市住房存在的问题
　　
　　(一)住房紧缺的问题
　　我国住房问题的主要方面在于住房的供求不能达到平衡，这是由市场潜在需求大于有效需求量所引起的。
　　第一，潜在需求不断增大。潜在需求是指有相当一部分消费者可能对某物有一种强烈的需求,而现成的产品或服务却又无法满足这一需求。以下几个方面导致了住房的潜在需求的增加：一是因住房的自然更新形成的需求；二是人口增长形成的需求。进入1990年代，我国城镇人口的出生率与自然死亡率增长率呈下降趋势，但由于1970-80年代人口相继进入婚育期，人口的年自然增长量明显增加，从而引致了对住房大量的需求；三是城市化进程形成的需求；四是生活水平提高形成的需要。
　　随着我国市场经济的快速发展，人们的生活水平快速提高，住房条件的要求逐步提高，从而对住房的需求也进一步扩大。同时由于我国现今土地征用的严格要求以及开发商资金来源的不足，导致了现有的住房满足不了消费者日益增长的住房需求。
　　第二，有效需求不足。有效需求是指在有支付能力的条件下满足不同消费者的需要。尽管我国住房市场的潜在需求巨大，但因房价过高，存在支付能力的障碍，致使有效需求大大小于潜在需求。根据中国统计局2006年11月统计数据现示，商品房空置面积分类指数为105.43，比10月份上升2.14点，比去年同月上升6.51点。截止到11月底，全国商品房空置面积为12,355万平方米，同比增长7.9%。其中，空置商品住宅6,723万平方米，增长6.4%。商品房的空置并不表示我国居民的潜在需求已经得到满足，而是因为中低收入者支付能力的限制导致的房屋的空置。据有关部门统计，在大量商品房空置的同时，人均居住面积低于4万平方米的住房特困户仍大量存在。

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　　房地产开发商根据居民的潜在需求开发商品住房的同时，城镇中低收入者支付能力的限制导致的有效需求的不足，这种有效需求和潜在需求间的较大的差距，使得我国住房供求不能达到平衡。
　　
　　(二)住房的社会公平性问题
　　我国城镇住房制度改革自1988年起启动到1998年新的房改政策出台历经10年。十年房改虽然取得了很大的成绩，但住房分配不公、住房供应紧张的问题并未根本解决。同时，在近几年的住房改革中又暴露出了一些新的问题。最突出的问题是在仍然存在许多住房困难户的同时，大量新建商品住房空置。这是因为，在我国一部分人由于房价或者租金过高居住拥挤甚至无房可居，而另外一部分人却拥有豪宅或者房屋闲置。
　　住房问题的社会公平性不仅涉及到中国市场经济体制建设过程中基本核心的制度价值取向，同时也是衡量我国社会主义公共治理水平的重要标准。上述对于市场经济与住房问题关系的认识，如果不能基于社会主义和谐社会应有内涵理论高度给予回答，就不可能明确中国社会主义市场经济未来发展模式和价值取向。
　　
　　三、国外住房政策借鉴和解决中国城市低收入家庭住房的政策建议
　　
　　(一)国外住房政策的借鉴
　　住房政策是为了解决在工业化和现代化第一次浪潮下以住房为突出矛盾的城市社会问题而出台的。到目前为止，世界各国解决不同社会阶层住房问题的办法是：中等收入及以上家庭的住房改善、更新等需求交给市场；低收入家庭的住房问题则指定公共住房政策来解决。本文以美国、德国的中低收入家庭住房政策为例：
　　第一，美国。美国住房政策主要包括两个方面的内容:一是通过各种措施鼓励建造低收入者住得起的住房；二是通过担保贷款、提供租金补贴以及实行租金优惠券计划等帮助居民拥有自己的住房。补贴的方式通常有两种:一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房(一般为市场租金的20-50%)，这种补贴主要提供给家庭收入占美国家庭平均收入的37%，并申请居住公共住房的最低收入家庭；另一种是向低收入家庭补贴房屋租金，享受这种补贴的家庭必须租住符合政府规定要求的住房，同时要拿出家庭收入的25-30% 支付租金，不足部分由政府补贴。20 世纪70-80 年代，美国住房政策进行了战略性调整，即由补贴住房供应者转变为向住房需求者提供补贴。美国目前实行的住房补贴政策主要是一种直接补贴，即直接用于增加低收入家庭的住房消费补贴，其政策目标是减轻低收入阶层的住房消费负担，以达到政府提出的最低住房消费水平。

　　据美国住房与城市发展部( HUD) 的最新报告显示，HUD在2004财政年度支出了240 亿美元用于向低收入家庭发放优惠租金券或者用于增加符合要求的廉租住房，全国约有480万户低收入家庭得到帮助。 （科教作文网http://zw.nseAc.com）
　　第二，德国。德国的政策目标在以前以为人口的绝大部分提供社会住房为中心目标，现在这一目标正逐渐向为低收入、多子女、单亲家庭提供支持转变。“二战”后的一段时间里，德国政府大力推动低价住宅建设，同时也支持建设了相当规模的福利性公共住宅。1951-1956年，住宅建设法规定建造住宅180万套，1953年修订为200万套，而实际建成住宅310万套，其中公共住宅为180万套。联邦法律规定，对于因经济收入低或某一民族、信仰某一宗教或孩子太多等原因导致找不到房子的家庭，政府有提供公共住宅供其租住的职责。20 世纪80 年代以来，德国住房数量基本得到满足，但政府一直没有停止建设高质量福利房。目前，德国共有住宅3,400万套，有230万套是通过政府长期、低利率贷款等手段建设的公共住宅。联邦住宅法对这类住宅有供应对象(租户)、租金及供应面积等方面的限制，各州政府可以做适当的调整。目前，约14%的福利房租住家庭已经不属于福利房供应对象，是按照市场租金交纳房租的。房租补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式，由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴，保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。住宅补贴法规定，居民实际交纳租金与可以承受租金的差额，由政府负担；其中，居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。1986年，联邦德国共有170 万户，约占总住户的6%，领取共计33.8 亿马克的房租补贴。1998年，有300 万个家庭申请了住房补贴，仅联邦政府提供的房租补贴资金就达到70亿马克。
　　
　　(二)完善我国城市低收入家庭住房政策的建议
　　相比较而言，我国自1994年实行住房市场化改革后，住房的私有化率目前已经达到80%左右，远高于世界平均水平，甚至比美国这样的“自由市场经济”国家还要高出4%以上，比欧洲许多国家高出近30%左右。住房的私有化，不仅带动了住房市场投资消费的快速增长，同时也带来了城市中低收入人群的住房问题。处理好我国城市中低收入人群的住房问题，不仅关系到我国社会发展的公平性，更关系到和谐社会目标的实现。因此解决我国住房问题的方向、房改的目标应该基于适应社会主义市场经济的要求，建立现代城镇住房新体制，不断满足居民日益增长的住房需求。显然，对各个国家而言，公共住房政策都是解决城市低收入者居住问题的核心福利政策。 （科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布）
　　第一，适度扩大住房保障范围，增加住房保障基金。一是借鉴发达国家经验，适时推出“可支付租赁住房”，是一种切实可行的解决途径。这种方案的实施，一般需要委托有关机构(公房管理部门)或组建中低收入家庭购、租住房中心收购符合廉租住房标准、价格适中、户型较小的“二手房”和普通商品住房，以存量住房配对作为中低价位租售房源，既可向居民提供价格相对低廉的住房，又可按规定租金标准出租给廉租对象。其中，所购房屋交易主体应享受契税减免的优惠政策。二是建立层次丰富的住房供应体系。开发商为中产阶级以上的家庭提供标准较高、价格也较高的商品住宅；政府为中低收入阶层提供标准适中、价格低廉的经济适用房，对收入超过申请经济适用房标准但又无力购置商品房的夹心阶层政府可通过担保贷款、提供租金补贴以及实行租金优惠券计划等帮助居民拥有自己的住房，从而满足不同收入阶层的需要。三是在现有的住房保障基金的基础上扩大政府的房租补贴资金，根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴，保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力，房屋补贴资金可考虑由国家和地方政府分别承担。
　　第二，建立和完善住房保障制度的进入、退出机制，一是科学的划分家庭收入水平。一是不同地区根据当地居民的实际收入水平，进行定量分类；二是根据当年的商品房价水平，计算保障型住房(经济适用住房和廉租住房)不同层次的家庭收入线。二是建立严格的审查、登记及征询制度，防止住房保障对象认定出现偏差政府应对需要保障住房的对象进行严格的审查，其对象必须是以民政部门或房地产管理部门登记在册的家庭；同时还必须向社会发布公告，以征询社会的意见。三是建立现代城镇住房新体制是优化住房资源配置、提高住房资源利用效率、改善居民居住环境及居住条件的根本动力，也是房地产业发展的基础。
　　第三，建立完善的住房保障制度体系。一是加强住房保障制度的立法和执法机制。居住权作为社会权力的重要组成部分需要国家履行基本的保障责任，而以法律形式确定的住房保障是是国家必要的社会政策。二是当今世界各国市场经济体制模式尽管有许多差异，各国住房保障制度设计也有许多不同,但住房政策作为市场经济制度的重要基础，对市场经济良性运行起到至关重要的作用。我们应该在我国市场经济的现实状况的基础上，借鉴发达国家的住房保障制度，通过比较各国住房社会权利保障政策，不断完善我国现有的住房保障制度体系。以社会主义市场经济体制的完整性和社会主义的内涵高度加以充分认识。
　　
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