完善土地储备制度的法律思考(4)
2015-07-03 01:10
导读：三、完善土地储备制度的法律思考 (一)改变立法结构，变实施条例为治理条例。 行政法律规范的侧重点应是设定行政治理机关，赋予其治理职权，设定行
三、完善土地储备制度的法律思考
(一)改变立法结构，变实施条例为治理条例。
行政法律规范的侧重点应是设定行政治理机关，赋予其治理职权，设定行政相对 人的权利义务及规定相应的法律责任。就杭州市土地储备治理办法而言，立法重点应把 握几个方面：1、立法目的。2、土地储备行为的治理机关及职权。3、答应进行储备的 土地范畴和不得储备的范畴。4、土地储备的相关制度，如垄断经营、储备基金、监视 治理等。5、储备机构的权利和义务。6、法律责任。至于具体的操纵规程应由储备治理 机构的章程往设定。
(二)改变授权方式，变行政委托为法律授权
行政委托是行政机关将依法享有的行政权力，通过委托，由不具备该项行政权的机构 代理行使。行政委托的特点是(1)受托机构必须以委托人的名义行使权力；(2)受托人行 使委托范围内权力所产生的法律后果由委托人承担。法律授权是立法机关通过法律、法 规或规章直接赋予一定的机构行使有关的权力。在法律授权的情况下，被授权机构以自 己的名义独立行使职权，也独立承担相应的法律责任。
由于土地储备制度尚处于实践探索之中，相应的法律制度尚不完善，尤其是高层 次立法近乎空缺，现有的依据大都只是地方政府的行政规章，有的则仅是地方政府的文 件，因而存在着政府机关行使权利缺乏相应的法律依据的题目。在这些仅有的地方行政 规章和文件中，大都采用行政委托方式，授权土地储备机构行使土地储备权利，并将这 些机构注册为独立的事业法人。从这些土地储备机构的业务范围看，几乎清一色的均来 自于政府委托，并无自身开展的业务。从法律角度而言，其独立法人资格近乎虚设。因 此只有将行政委托变为法律授权，才能解决权利行使的正当性题目，也才能使土地储备 中心的独立地位得以真正的发挥。
内容来自www.nseac.com
(三)确立规划优先的原则，理顺规划与储备的关系
土地规划是指政府在土地上进行各种用地公道配置的综合性活动。土地规划又分土地 利用总体规划与土地利用具体规划。土地利用总体规划是根据国民经济和社会计划 而制定的综合性利用土地的规划。土地利用具体规划是根据总体规划而制定的专业性土 地利用规划。其中城市规划就属土地利用的具体规划。
土地规划在土地利用中具有尽对的权威地位，我国《土地治理法》规定，国家实行土 地用途的治理制度。国家编制土地利用总体规划时，应明确规定土地用途，使用土地单 位和个人则应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的。《城市规划法》也明 确规定，任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，城市规划区内的土地利用和各项建 设必须符合城市规划，服从规划治理。因此，土地储备中的征收、收购、土地的出让等 均应服从规划的要求的，在服从规划的条件下进行。要避免为储备而任意改变规划的行 为。
(四)明确公共利益的范畴，防止行政权力的滥用
如前所述，土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收 购、置换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、置换、拆迁 、收购的具体依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护 成为土地储备机构代表政府部分行使土地储备权的核心目的，也是判定其行为正当性的 主要标志。然“公共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权 力的滥用。为了防止政府滥用职权，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共 利益的用途，并通过立法加以细化。如韩国1962年《土地征用法》第2条规定：公益事 业需要土地，而将该土地用于公用事业又是恰当时，可以根据本法的规定予以征用或使 用。所谓公益事业是指(1)有关国防、军事建设事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上 下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；(3)国家或地方公共团体设 立的办公场所、工厂、所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派 的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；(5)其他根据法律可以征用 或使用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众 有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。的 《土地法》将公共事业限为：①国防设施；②交通事业；③公共事业；④水利事业；⑤ 公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦、学术及慈善事业；⑧ 国营事业；⑨其他由政府兴办以公共利益为目的事业。
