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完善土地储备制度的法律思考

2015-07-03 01:10 土地储备作为一种新型的城市土地治理制度，已在我国各地试行。它的实施，实　现了政府对土地的集约化同一治理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有　脱困以及净化土地市场创造了良好条件。但由于我国的土地储备制度目前尚处于起　步和摸索阶段，土地储备中的一些基本如土地储备机构的设置、土地收购的性质、　土地储备的范围等，在和实践中尚存重大分歧。本文将结合目前在全国较有代表性　的杭州模式，从角度进行。……
　　一、目前土地储备制度试行中存在的题目
　　(一)关于土地储备机构的法律地位
　　土地储备机构作为我国新生的机构，其性质到底应是什么，由于缺乏全国性有关　土地储备的专门性法律规范，因而到目前为止，尚无同一定论。从各地的实际操纵看，　主要有两种形态：一是作为政府的一个治理机构。其中大多在现有的房地产治理部分中　设一个处室。如，武汉市土地整理储备供给中心，市政府将其设置为市规划土地治理局　的二级机构，县处级单位，它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。　二是设立专门的土地储备中心，并将土地储备中心单独注册为事业法人，政府通过立法　或行政委托将储备土地的相关权利授予该中心。在专门设立土地储备中心的模式中又有　单一治理和双重治理两种模式。所谓单一治理则是指土地储备机构只隶属于土地治理部　门，如上海市土地中心；双重治理则是政府专门设立土地收购储备委员会。土地储　备中心既属于土地治理部分，又受土地储备委员会的领导，如北京市、杭州市等。根据　杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》(杭政[1997]13号文件)，“杭州市　土地储备中心是受市政府的委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期工作的机　构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。市土地储备中心隶属于市土管局，　并接受市土地收购储备治理委员会指导和监管。”从目前实践效果看，双重结构模式较　为理想。由于，土地储备中涉及方方面面题目，既有与政府部分的其他机构的协调题目　，如计划、城市规划等，又有落实收购资金等题目，双重结构模式能从体制上较好地保　障土地储备制度的运行。实在，无论是作为政府职能部分中的处室，还是政府授权的独　立的事业单位，就其权利性质而言，都是代表政府行使职权。
　　1、土地收购储备治理委员会
　　根据杭州市《关于建立杭州市土地收购储备机制的通知》，杭州市土地收购储备委员　会由分管市长牵头，市政府办公厅、市计委、经委、教委、贸易办、规划、财政、　、房管及土管等各有关主管部分领导为成员组成。其主要职责包括制定土地收购、　储备、出让的政策及规章，协调各有关部分的关系，落实土地收购、储备资金，确立年　度土地收购储备出让计划或地块，审查计划和资金运作情况，监控国有土地资产的运作　。从《通知》赋予土地储备委员会的职责看，很显然具有明确的行政治理职能，尤其是　其中的“确定年度土地收购储备出让计划或地块”一项，与土地使用权被收购的单位或　个人产生直接的相关法律关系，但从其组成看，该机构并非政府的正式机构，并不具有　独立承担法律责任能力。根据最高人民法院关于行政诉讼法若干题目的意见第20条的规　定，以其名义所作出有关土地储备的具体行政行为的后果应由组建机构——市政府来承　担。
　　2、土地储备中心
　　杭政[1997]13号文件规定，杭州土地储备中心是受市政府委托实施土地收购、储备以　及出让前期开发预备工作的机构，作为非盈利性事业单位，具有独立的法人地位。隶属　于市土管局，并接受市土地收购储备管委会的领导和监视。主要职责是：(1)根据市土　地收购储备管委会提出的收购计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调整的城　市存量土地适时进行收购；(2)根据土地利用和城市总体规划以及市场需求，适量储备　土地，为增强政府对土地供给的调控力度服务；(3)治理由市政府依法收回的违法用地　、闲置抛荒土地及无主土地，并纳进储备土地范围；(4)多渠道、多途径张罗资金。在　市土地收购储备管委会的指导和监视下，加强与各金融机构的配合，治理，运作好土地　收购、储备的资金；(5)在市政府职能部分的指导下，做好储备土地的前期开发工作，　做好对收购、储备土地的资金测算平衡、招商洽商以及投放市场的前期预备，并协助做　好土地出让的其他预备工作；同时要搞好综合统计，定期向市土地收购储备管委会报告　运作情况；(6)完成市政府交办的其他任务。很显然，从表面看土地储备中心是事业法　人，在法律上具有独立承担责任的资格和能力。但是土地储备中心的收购、储备治理、　开发整理等行为均是受政府委托而为的行为(而并非法律的授权)，因而它与政府间有委　托与受托关系，根据委托法律关系的一般原理，受托人必须以委托人的名义从事受托行　为，其法律后果也应由委托人承担。其结果土地储备中心的独立法人资格实质上毫无法　律意义。诸如土地储备中心与贸易银行及其他金融机构间的贷款合同、土地公债的偿还　、收购款的支付等，一旦发生土地中心违约，则违约责任的承担就会出现主体混乱的局　面。