完善土地储备制度的法律思考(5)
2015-07-03 01:10
导读：我国现行法律对于“公共利益”题目未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成 我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从
我国现行法律对于“公共利益”题目未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成 我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农 化。因此，笔者以为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公 共利益”应在法律上作出具体界定。
(五)建立先买权制度，扩大储备土地的来源。
土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与 之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达的一些西方国家也有其踪影，如日本的 土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和 根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域 主要是为发展住宅、开发地、控制土地投机、设立保存地而建立)，国家、地方公 共团体、公营公司等都可以行使土地先买权；在德国，凡具体规划区内的土地交易，地 方政府都可以行使一般先买权。由于这些国家均答应土地私有，因而其先买制度的客体 是土地的所有权。我国实行的是土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但答应国有 土地使用权进进流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定 的土地先买权制度，只能是政府在土地使用权转让市场的先买制度。
土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩， 都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(一)征用、征收、强制性购买产生 的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代 表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(二)征用、征收、强制性购买表现 为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关 系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为同等的主体关系。政府只是作 为所有者比其它主体具有优先交易的权利。
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笔者以为，土地先买权制度既体现和保障了土地使用者的权利，又突出了政府代表国 家在土地题目上的特殊地位，比土地强制性收购制度更适合市场经济与政府实现宏观调 控的要求。
关于先买权行使的条件，我国现行法律只规定在土地使用权转让价格明显低于市场价 格时，市、县人民政府有优先购买权(《城镇国有土地使用权出让和转让暂修条例》第2 6条)，这条规定显然仅是从政府维护国有资产和对土地市场价格的客观调控出发而设定 。而土地储备制度的立足点不仅是土地市场价格，更重要的是通过各项具体制度使政府 手中拥有更多完整所有权的土地，实现土地资源的更优化配置和更高效利用，因而仅局 限于转让价明显低于市场价时才拥有先买权是远远不够的。但先买权也不能过于宽泛， 假如政府对国有土地的使用权转让都具有先买权，也会破坏国家所确立的土地使用权转 让制度，会导致政府不仅垄断一级市场而且垄断二级市场的局面。笔者以为，对城市新 区开发建设规划范围内的土地、大宗土地转让使用权以及土地转让价格明显低于市场价 格的，政府应有先买权。
