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关于特别区域自治制度的新思考(4)

2015-10-27 01:15
　　2、特别区域自治的行政体制
　　在国家层面上，特别区域自治制度涉及国家结构制度的题目。现代国家的国家结构制度主要有单一制和联邦制两大类。单一制是指国家由若干个不具有独立性的行政单位或自治单位组成，各组成单位都是国家不可分割的一部分的国家结构制度。我国《宪法》明确规定，中华人民共和国事全国各族人民共同缔造的同一的多民族国家。这一规定表明我国事多民族的单一制国家，这一选择取决于历史和民族的因素，我国自秦始皇以来一直都是同一的中心集权制国家，虽也曾有过***割据的状况，但持续的时间相对比较短暂，国家同一的局面一直居于主导地位。但目前我国的单一制从总体上看，是具有中国特色的单一制国家结构制度，这就是在历史发展过程中，形成了带有复合因素的单一制，这种国家结构制度独具特色，它以中心与地方关系的三种实践模式为内容：中心与普通地方行政区关系模式、中心与民族自治地方关系模式以及中心与特别行政区关系模式。固然形成了独具特色的带有复合因素的单一制国家结构制度，但这样的国家结构制度对特别区域自治制度的兼容仍然相对较为困难，由于中国特别行政区制度既有别于国内其他地方政治制度，又不同于国外分权单一制和联邦制的地方政治制度，它的区域既具备了地方区域的地位又享有联邦制成员国某些权力，在一定程度上体现了联邦制特征。联邦制是指国家由两个或两个以上具有某种独立性的成员单位(邦、州、共和国等)组成的同盟国家或国家同盟的国家结构制度，在联邦制下除了有联邦的宪法外，各成员国还有自己的宪法，除设有联邦立法机关、政府和司法系统外，各成员国还有自己的立法机关、政府和司法系统；公民既有联邦的国籍，又有成员国的国籍。假如想要维持香港、澳门、台湾长期的自治地位，中国将倾向于转变成为一个联邦制国家，假如这样也许就有必要鉴戒一些联邦制国家的政治实践成果，比如大陆地区另立基本法，与香港、澳门、台湾基本法平行，使之都兼容于国家宪法，那也就向联邦制迈进了一步。 　　在区域层面上，特别区域自治制度涉及国家权力分配的题目。目前香港、澳门特别行政区享有高度的自治权，除国防、外交以及其他根据各自特别行政区基本法应当由中心人民政府处理的行政事务外，特别行政区有独立的行政治理权、立法权、司法权和终审权、自行处理有关对外事务的权力。高度自治是“一国两制”方针的最重要体现。“一国两制”模式与联邦制模式都是自治的形式，但显然特别行政区享有的自治程度要大大高于联邦制国家成员国所享有的。这种模式为人所诟病之处在于，中心政府由于权力分配的因素导致在政策上对特别行政区过于倾斜，例如：按照“一国两制”的设计和《香港特别行政区基本法》的规定，中心政府对直辖的香港特区保持繁荣稳定负有重大责任；又如：2003年内地与香港签署了《内地与香港关于更紧密经贸关系的安排》(CEPA)，此后又先后签署三个补充协议。“据统计，CEPA已为香港创造出超过2.9万个新职位，新增54亿港元服务收益和55亿港元资本投资额”等等。香港澳门尽享大陆市场和资源之利，也从中心获取了国防、外交等公共服务，却不对国家财政有所贡献，更无需向大陆开放市场特别是劳动力市场，未免有些失之公平。这样的分权格式在设计之初旨在继续保持回回后港澳的繁荣与稳定，“维持现状”的意味十分浓厚，实在质是维持殖民地时期的基本利益格式不变，显然乃是权宜之计，难以长期适用，更不可能作为一种普适性的模式加以推广。因此，今后香港、澳门特别行政区与中心的权利义务关系，以及未来新的特别自治区的分权模式，都需要在实践中不断探索和演进。
　　
　　3、特别区域自治的***模式
　　在我国，包括民族自治区域在内，普遍实行的***模式是人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国人民当家作主、参与治理国家事务和社会事务的根本政治制度。我国主要通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会实现当家作主的政治权利，相关的制度经过建国50余年的实践已经基本完整和成熟，也得到我国广大人民包括民族地区人民的认可。不过，这种***模式是基于中国***的领导和社会主义制度，难以适用于大陆以外的其他地区。香港、澳门特别行政区目前的***模式主要体现在立法会制度和选举团制度，具有非常强烈的区域个性色彩，而且以香港为例，其作为一个高度贸易化的社会，不同团体间的诉求和利益不断分化，使立法会制度和选举团制度在各相关利益方的博弈下正处在不断的修订中，远远没有成熟和完善，同样也很难作为制度标准加以推行。比如，香港首届行政主座由400名选举团成员选出，其中香港地区全国人大代表和政协委员近200人；在第二届特首选举中，选举团扩大到800名，其中工商、金融界200人，专业界200人，劳工、社会服务、宗教等界200人，立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表和政协委员的代表200人；在第三届特首选举中，选举委员会由800人组成，成员必须为香港永久性居民，负责选出行政主座。他们分别来自38个界别分组，代表不同行业、专业、劳工、社会服务团体及区域组织。800人的选举委员会由以下3个部分组成：664名委员由35个界别分组选举产生，40名委员由宗教界界别分组提名产生，96名当然委员(香港地区全国人民代表大会代表及立法会议员)。选举团构成的变化体现了香港主要利益团体的博弈，也说明香港的***制度尤其是选举制度还在磨合和演进中，事实上《香港特别行政区基本法》第四十五条也承诺，行政主座的产生办法应“终极达至由一个有广泛代表性的提名委员会按***程序提名后普选产生的目标”。也许，我们终极都找不到一种能够为所有特别自治区都适用的***模式，香港、澳门、台湾以及将来其他可能的特别自治区将各自实行最适合自己的***模式，构成未来中国多姿多彩、生机勃勃的政治生态景象。