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立法法评析(3)

2016-06-09 01:00
其次，从立法法的具体看，出台的立法法虽分6章94条，洋洋洒洒万余言，但并没有达成其预期目的，也未能如学界所期看的那样，解决立法体制中的很多重大――遑论所有题目。这些未解决的重大题目除早已为学界所重视的立法权与“行政立法权”的关系题目、立法监视等题目外，还有立法程序题目、解释体制及效力等题目。限于篇幅，笔者想简单地谈一谈后两个题目。
其一，是立法程序题目。尽管立法法以相当的篇幅就立法程序题目作了规定，但是这些规定不过是宪法及相关组织法有关规定的简单重复而已，即使不谈其是否具备可操纵性，我们也可以说，这种程序规定也难以使立法程序更趋***化与法治化。例如，在立法过程中，代表或委员能否提出对草案的修正案？假如提出，如何处理？立法法中似乎并未规定。尽管从表面上看，我国现行立法体制有“尽对***”之忧，[16]但是，从实际情况看，我国立法所体现出来的不过是一种形式上的、有限的***而已。朱国斌先生在“立法法的合宪性”座谈会上的发言就曾问道：“150人组成的人大常委会能充分代表***吗？”[17]我们是不是还可以进一步设问：近3000人的全国人大能充分代表***吗？基层选举中存在的题目可以说是有目共睹的。而且，尽管我们都无例外地承认，人大代表是人民（选民）的代表或代言人，既然要实现立法的***化，那么公众就有权了解立法的整个过程，包括查阅人大的议事记录，但在实践中，这种记录几时又曾向公众全部公然过？公众事实上是无法查阅这些资料的。在***更多地体现为一种形式时，法治化的欠缺无疑只会走向独裁。立法法固然试图解决各种“立法”活动中所存在的随意性、部分利益倾向等题目，但从具体规定看，除了确认已经存在的所谓立法权的“分割”外，并没有对行政立法、军事立法等在程序上规定有意义的、具操纵性的规制措施。很多立法（甚至包括宪法修正案）字面上所标示出的“法治”并不能掩盖“人治”的实质，立法法的制定本身也无法有效地防止立法过程中的“人治”现象，甚至可能为事实上的人治展平道路或者为之披上“法治”的外衣。
其二，是法律解释体制及效力题目。现行法律解释体制中存在的题目可谓是有目共睹的，[18]因此，既然制定立法法，那么如何完善和规范法律解释，也就成为其题中应有之义，然而，遗憾的是，立法法除规定全国人大常委会法律解释权的范围与程序，以及国务院、中心军委、最高法院、最高***、全国人大各专委会及省级人大常委会等相关机关有“提出法律解释要求”外，[19]别无其他规定。一方面，既然立法法将“行政立法”、“地方立法”乃至“军事立法”都在立法法中加以规定，那也就没有任何理由仅对“法律”的解释题目作出规定，而回避行政机关、司法机关乃至军事机关对法律、法规的解释题目；另一方面，既存的“行政解释”、“地方解释”、“检察解释”、“审判解释”乃至所谓的“军事解释”等是否仍然正当存在？假如说这些解释存在的正当性与正当性因全国人大常委会的相关决定而得到承认的话，[20]那这种授权决定本身是否正当、正当？退而言之，即使承认其正当性与正当性，各种所谓“解释”的效力及冲突如何解决？而且，既然它们拥有对法律的解释权，规定它们可以“法律解释要求”又有何意义？反之亦然。对此，立法法没有为我们提供答案。
此外，立法法的某些规定还可能会造成适用上的困难。其中较为典型的是立法法第3条关于立法指导思想的规定。立法法第3条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以建设为中心，坚持主义道路、坚持人民******、坚持***的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想***，坚持改革开放。”毫无疑问，这些原则都是要的，是国家立法机关进行立法时所必须遵循和贯彻的，但是否要在立法法中加以正式规定呢？综观现行宪法颁布以来的立法文件，我们可以看到，在法律的正式条文中确认这一原则还是第一次。笔者愚见，立法法的这一规定将会带来一系列的实际题目。其中最主要的一点就是，立法法作为我国享有立法权或“准立法权”[21]的国家机关在进行“立法”活动时所必须遵循的基本法律依据，所有有关机关，包括最高国家权力机关（国家立法机关）都必须在其法律创制活动中切实地一体遵行，而不得有任何违反。如此一来，首先碰到的一个题目就是，国家立法机关在制定或修改特别行政区基本法时，是否应当遵行？根据一国两制的构想，特别行政区可以继续保持原有的资本主义制度和生活方式，其现有的、法律、经济及社会制度将在相当长的时间内得到维系，在这一基础上制定的特别行政区基本法是否存在违反该条规定的题目？据笔者愚见，这一题目的答案尽非那么简单。应当说，宪法以“序言”而非正式条文的方式确认这些原则尽非是随意的，而是在充分考虑到我国国家结构形式的特殊性而慎重权衡的结晶。