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关于行政执法．学毕业论文

2016-10-10 01:07 内容提要：行政从“治理”到“执法”的转变是我国二十多年经济体制改革和政治体制改革的产物，是我国从几千年的人治逐步走向法治的标志。行政的“执法”性质和“依法”特征是由国家实行市场经济、***政治和法治国家的发展目标和治国方略所决定的。“行政执法”在不同的场合可能有不完全相同的涵义，但实在质是行政主体实施行政行为要有法律根据，是执行法律（人民的意志）而不是执行主座的意志，是受法律规范、制约而不是任意所为。在未来一个相当长的时间，我们必须继续推进行政执法改革。改革是全方位的，不仅涉及执法的方式、方法，而且涉及执法体制、执法范围、执法目标及执法主体与执法相对人的关系，是整个执法机制的转换。 　　关键词：行政执法、行政治理、行政行为、行政体制、行政执法机制
一、伟大的转变：从“治理”到“执法” 　　长期以来，人们一直将行政等同于治理。我国古书中所谓“召公、周公行政”，即指国家政务治理 1。《汉语大词典》对行政的释义有二：其一为“执掌国家政权，治理国家事务”；其二谓“机关、企业、团体等内部的治理工作” 2。可见，无论古今，行政均指治理，治理无论内外，均可谓之“行政”。在很多外国学者的著述和词典、辞典中 3，通常也将行政与治理等同，如德国学者平纳特在其所著《德国普通行政法》一书中说，“行政”一词常用于超出公法的其他地方，例如“家务治理”、“财产治理”等形式。这里提到的行政（作为行政法依回的行政），乃是国家机器及其组织的“公共行政”（公共治理） 4。原苏联行政法学者更是不仅将行政等同于治理，而且将行政法定义为“治理法” 5。 　　行政固然长期以来一直被人们视同于治理，或谓公共治理、国家治理。但在西方资产阶级革命以前，行政通常指国家整个政务治理，是指治理整个国家事务，而在西方资产阶级革命以后，立法、行政、司法三权分立，行政则仅指除立法、司法以外的国家治理。西方很多传统的行政法学家都曾这样给行政下定义：所谓行政，乃除立法、司法以外的一类国家（及其他公权力主体）职能（作用、活动、行为） 6。至于作为行政的国家职能（作用、活动、行为）的实质和内容，则可回结为执行与治理。所谓执行，可包括执行法律、政策、命令、指示、决议、决定，等等。所谓治理，可包括组织、指挥、发布命令、禁令、实施许可、征收、进行监视、检查、对违规者给予处罚、强制，等等。 　　执行并不即是执法。执法在执行中的比重决定行政的性质。古代的行政固然可界定为国家整个政务治理，但这是就广义的行政而言。在古代，同样存在狭义的行政，狭义行政不包括宏观决策，宏观决策是作为最高统治者国王（天子）的行为，而狭义行政则是国王之下的官僚机构执行国王的命令、指示，下级官僚机构执行上级官僚机构的命令、指示，对国家具体事务进行治理的活动。古代社会固然也存在某些法律（一些国家的法律可能多一些，一些国家的法律可能少一些，却不可能存在完全无法律的国家），但是，数目无疑很少（主要是刑法），而且，古代一般没有由人民选举产生的，反映人***志的专门立法机关（像我国这样的东方国家更是如此）。因此，古代官僚机构的行政主要是（或基本上是）执行最高统治者和上级官僚机构的命令、指示，而不是执行法律。即使其中有一星半点的执法因素，它也完全不能影响古代行政的整体性质。古代行政整体上只能是行政治理，而不可能是“行政执法”。 　　在现代，国家事务有了立法、行政、司法等的分权或分工。从理论上说，行政作为执行和治理，其执行主要应该是执行法律，其治理主要应该是依法实施法律。当然，除了法律以外，行政还要执行中心政府和上级政府制定的政策，执行本级行政机关所作的决议、决定，执行行政首长的命令、指示等。行政的职能和任务是多方面的。但不管有多少职能和任务，执法应该是现代行政的基本要素。但是，从事实层面说，由于各国的国情不同，***法治的水平不同，执法在各国行政中所占的比重仍然是很不一样的。有的国家执政者重视法治，在各个方面、各个领域都制定了比较完善的法律，因此，这些国家的行政主要是执法，其行政治理实质即是行政执法。而在另外一些国家，执政者轻视法律，他们习惯于以政策代法、以命令代法、以言代法。这些国家虽有立法机关之设，但多只重其形式而并不寄希看它发挥多大作用。这些国家自然不可能有完备的法律，既使有一些这样那样的法律，也并不预备真正使之付诸实施。因此，这些国家的行政主要不是执法，而是执行领导人的命令、指示，执行执政者的政策。其行政的实质是依领导人、执政者的为所欲为，且往往是反复无常的意志治理社会，治理相对人，而不可能是行政执法。 　　我国在计划经济时代，国家机关也有立法机关、行政机关和司法机关之设，但作为立法机关的人民代表大会很少立法，甚至很少开会，很少制定和发布决议、决定。从而行政的基本职能和任务不是执法，不是执行人民代表机关的决议、决定，而是执行党的政策，执行政府的计划，执行领导人的指示，执行上级的命令等。行政的依据主要是红头文件和行政主座的指示、命令。直至七十年代末八十年代初，我国行政各领域（公安、工商、交通、城建、税务、海关、贸易、商检、环保、质监、计量、医药、卫生、文化、教育、科技、体育等）尚处于基本无法，甚至完全无法的状态，此时的行政还只是“治理”（行政治理），而不是“执法”（行政执法） 7尽管这个时期的行政治理与半个世纪或一个世纪以前的行政治理在内容和范围上已经有了很大的变化，但性质上并没有根本转变。我国行政从“治理”到“执法”的转变（即性质上的根本转变）是从八十年代中期开始的。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同道在一次与新闻界人士的座谈会上明确提出我们国家要开始一个历史性的转变：“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事” 8。此后，国家立法，特别是行政领域的立法，明显加快了步伐。1984年至1990制定的法律和重要行政法规就达几百件之多。其中： 　　涉及公安治理的有：《公民出进境治理法》、《外国人出进境治理法》、《集会***示威法》、《守旧国家秘密法》、《治安治理处罚条例》、《消防条例》、《居民身份证条例》、《道路交通治理条例》、《民用爆炸物品治理条例》等；