行政处罚立法探索(3)
2016-12-28 01:02
导读：三、行政处罚的基本原则１．行政处罚的核心原则应该是处罚法定原则。处罚法定原则包含几层含义：首先，处罚法定原则指的是法无明文规定不处罚。公
三、行政处罚的基本原则１．行政处罚的核心原则应该是处罚法定原则。处罚法定原则包含几层含义：首先，处罚法定原则指的是法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为，只有在法律法规明确规定应予处罚时，才能受到处罚。只要法律法规没有规定的，就不能给予处罚。这与刑法的罪刑法定原则出于同一精神。处罚法定原则是法治主义的必然要求。只要法律没有禁止的，作为私人的公民都可为之，不受法律追究。它反映了公民权利的不可侵犯性。它与凡是未经法律授权，政府都不得为之的原则是相对称的。在现代社会，这些原则构成了公民自由和自身安全感的基础，使得公民能在法律保护下放心大胆地从事各种创造性活动，从而使国家布满活力。而这正是市场经济最基本的要求。法律要让公民能预知自己行为的后果。假如公民不能明确地知晓自己行为的正当性和法律对这种正当性的保护，终日处于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何时何地将有什么处罚或刑罚降临头上，还有什么积极性、创造性乃至市场经济的活力可言！ 当然，行政治理权与行政处罚权是否应象处罚设定权与实施权一样分离，还需讨论。处罚与治理是保障与被保障的关系，一般不应分离。但某些行政部分，由于性质上的特殊性，经法律规定，也可分离，至于西方有些国家将调查与处罚相分离的作法，有其科学公道之处，可以鉴戒。其次，处罚法定原则还意味着，处罚的范畴、种类、幅度以及程序，都应由法律明确规定并依法实施。“可以处罚”，“可以罚款”之类的笼统规定，以及在处罚时任意变更范围、种类、幅度和程序的作法，都不符合处罚法定原则。处罚法定原则与行政处罚中行政机关享有的自由裁量权并不矛盾。在我国，行政处罚中行政机关的自由裁量权是指在法律规定的处罚范围、种类、幅度以内，根据具体情况进行选择并作出裁决的权力。如治安治理处罚，行政机关只能根据具体情况，在警告、罚款和拘留三种处罚种类，罚款在１－２００元，拘留在１－１５日的幅度内进行选择。脱离有关种类与幅度规定的处罚，是违法的。笔者倾向于对自由裁量权作狭***释，不能以为法律没有规定的领域内都属于行政机关自由裁量权范围。当然，即使在自由裁量的范围以内，也有一个公道、适当与否的题目。对公道的良好把握，反映出执法者的素质和水平。正因如此，法律法规在规定自由裁量权时，应该尽可能避免过粗过宽规定。规定可以罚款，是有种类无幅度；罚款２０元至３万元，虽有幅度但失之过宽，这些都不利于行政机关恰到好处地把握公道性原则。处罚法定原则还意味着处罚机关必须是法定有权机关。只有法律法规明确规定有实施处罚权的机关才可以实施处罚行为。处罚的机关是特定的。特定的行政机关只能实施法定内容的处罚，如公安机关只能作治安治理处罚，而不能作工商行政治理处罚。目前，由行政机关委托的组织或个人进行处罚的情况还时有所闻，我们以为，在一定条件下和一定范围内委托某些组织或个人进行行政治理是可行的，但对直接影响公民权利义务的事项如处罚，以不委托为好。２．“从轻从旧”原则，这也是行政处罚的重要原则。①Ｂ所谓从轻从旧，包括如下含义：第一，新的法律实行以前的行为，如当时的法律不以为是违法的，适用当时的法律；第二，当时的法律和新的法律都以为是违法，但规定不同处罚的，依照当时的法律给予处罚。但假如新的法律不以为是违法或处罚较轻的，依照新的法律。所以从轻从旧，“从轻”是主要的，“从旧”要服从于“从轻”。但“从旧”并非可有可无，“从旧”是从不溯及既往引发来的。３．不溯及既往原则。除非法律另有规定，不溯及既往是法的通则。但在有关行政处罚的立法中很少明文规定，实践中却经常有所谓新帐旧帐一起算的说法，直接溯及既往。这是不符合处罚法定原则要求的。要溯及既往，必须有法律的明确规定。法律要使当事人能预见自己的行为后果，这是法的本质要求。４．过罚相当原则。指处罚必须与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适当、公道原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。但必须指出，过罚相当原则并不意味着比如违法行为人造成５０元财产损失，就对之处以５０元罚款。过罚相当不仅是一个量的概念。由于违法行为不仅造成５０元的可见损失，而且给社会秩序带来了一定危害，所以对该行为的处罚必须超过５０元的可见损失。这正是过罚相当原则的体现，同时也反映了增强行政处罚力度的要求。５．一事不再罚原则。在行政处罚适用方面，一事不再罚的原则引起较大争议。一事不再罚指的是对同一个违法行为，不能以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。一事不再罚原则的目的在于防止重复处罚。实践中，一事再罚的情况并不少见。由于我国行政机关之间的职权常有交叉、重复，如销售伪劣商品的行为，工商行政和技术监视部分都可以给予处罚。因此确立一事不再罚原则是有实际意义的。这里的关键是如何解释一事不再罚。“同一事实和同一理由”是不可分割的条件，假如同一事实不同理由，则可以“再罚”。以《水污染防治法》为例加以说明。该法第３９条规定：“违反本法规定，造成水污染事故的企业单位，由环境保护部分或者交通部分的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款；……”。假如环保部分和航政机关，据此对同一违法行为各自作出罚款决定，就是一事再罚，由于事实和理由都是同一的。而根据该法第３８条，对造成水体严重污染的企事业单位，可以罚款或者责令其停业或封闭。“罚款由环境保护部分决定，责令企事业单位停业或者封闭，由作出限期治理决定的地方人民政府决定；……。”据此，环保部分和地方人民政府分别作出罚款和责令企事业单位停业或者封闭的决定，就不是一事再罚。此外，同一事实不同理由，如在繁华路段无照摆设烟摊，则工商、市容、交通等部分均可依不同的法律法规对之予以处罚。②
