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试论缓刑执行程序的完善

2017-06-09 01:05

　　
　　缓刑是我国刑法确立的重要刑罚制度之一，是宽严相济刑事司法政策在刑罚适用中的具体化。符合当代主流的刑罚价值取向，学者给予充分的肯定，司法实践中得到普遍的适用。据上海市2007年核查纠正监外执行罪犯脱管漏管专项行动统计：自2004年7月1日至2007年6月30日止，人民法院判决的监外执行罪犯4059人，其中缓刑3971人(占97.8%)、管制47人、暂予监外执行(保外就医)41人。缓刑制度在同犯罪作斗争中，能否充分发挥它应有的功能，实现其价值，缓刑执行程序的设计至关重要。
　　
　　一、缓刑执行的现状
　　1.缓刑执行的立法与司法实践。我国现行法律中有关缓刑执行的条款非常简单，《中华人民共和国刑法》第七十六条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合，如果没有本法第七十七条规定的情形，缓刑考验期满，原判刑罚就不再执行，并公开予以宣告”；《中华人民共和国形式诉讼法》第二百一十七条第一款规定：“对于被判处缓刑的罪犯，由公安机关所在单位或基层组织予以考察”。从中不难看出，仅有的两个条款也是同一内容的重复，且不相一致。笔者结合司法解释、规章及司法实践，将缓刑执行的程序概括为三：一是宣告放人，即人民法院对判处拘役或者有期徒刑宣告缓刑的犯罪分子，如果该缓刑罪犯在押的，应当先行变更强制措施，并立即通知公安机关将缓刑罪犯予以释放，并由看守所签发释放证明书；二是送达文书，即判决发生法律效力后，人民法院应将刑事判决书、执行通知书等法律文书送达缓刑罪犯所在地公安机关；三是纳入考察，公安派出所收到有关法律文书后，应当组织对缓刑罪犯监督考察的宣告，告知缓刑罪犯在缓刑考验期限内应当遵守的规定。

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　　2.缓刑执行的司法现实。据上海市2007年核查纠正监外执行罪犯脱管漏管专项行动统计：自2004年7月1日至2007年6月30日止，全市有刑期、考验期未满的监外执行罪犯共计8011人，其中管制47人，缓刑3971人，假释1872人，剥夺政治权利1969人，暂予监外执行(保外就医)152人。经核查，上述期间被裁决的监外执行罪犯中，共有823人漏管，其中缓刑453人，占缓刑罪犯总数的11.4%，占漏管罪犯的55%。由此可见，在法院宣告的缓刑罪犯中，每10人中就有1.14人未能纳入监管考察，且漏管的监外执行罪犯过半数是缓刑罪犯。另外，缓刑执行程序不到位，监管不严，使得普通百姓误认为缓刑和无罪释放没有什么区别，严重损害了缓刑在公众心目中的形象。
　　
　　二、缓刑执行存在的问题
　　缓刑执行的现状反映了缓刑执行中存在的诸多问题，笔者分析认为，主要有以下情形：
　　(一)缓刑执行过程不完整导致审判与执行工作脱节
　　1.法律文书传递问题。一是法律文书传递不及时，法院在对被告人宣告缓刑后，相关法律文书没有及时送达公安机关；二是法律文书传递不到位、脱节，当缓刑罪犯“人户分离”即户籍地与实际居住地不一致，乃至实际居住地经常变换时，便会发生缓刑罪犯所在的公安机关收不到法律文书，而收到法律文书的公安机关查找不到罪犯的下落又不及时退回法律文书的现象，造成法律文书传递不畅，对缓刑罪犯执行的监管措施无法及时落实。
　　2.缓刑罪犯报到问题。一是缓刑罪犯不知、不报到，有的缓刑罪犯在被宣告缓刑释放后，认为不用“蹲监坐牢”就不用人管了，不知道仍需到公安派出所报到，接受监管考察，亦或知道也不愿去报到；二是缓刑罪犯报到不及时，因法律没有缓刑罪犯报到时限方面的强制规定，故而何时报到成了缓刑罪犯个人自由；三是缓刑罪犯何处报到不明确，“人户分离”或有二个以上居住地的缓刑罪犯不知到哪个公安派出所报到。
　　(二)缓刑执行程序不到位，考察的具体操作程序、方法没有统一规定。
　　在司法实践中，部分公安派出所重打击，轻缓刑罪犯管理，在警力、物力、财力有限的情况下，该项工作未得到应有的重视，没有按照刑事诉讼法的程序规定，向罪犯及其原所在单位或者居住地群众宣布其犯罪事实、执行考验期限，以及执行期间应当遵守的规定；对缓刑罪犯执行期满的未按规定在一定范围内宣布解除。公安派出所与社区矫正组织对缓刑罪犯监管职责分工不够明确，导致了对缓刑犯的监管流于形式，甚至监管失控。
　　(三)缓刑执行法律监督乏力。
　　由于缓刑执行监督立法程序过于简单、粗疏，导致实施过程中可操作性差，监督机关难以及时掌握对缓刑犯的考察情况，进而实行有效监督。
　　刑事诉讼法没有规定人民检察院对公安机关监督考察缓刑罪犯的审查监督权，而人民检察院若不了解公安机关对缓刑罪犯的监管考察情况，监督就没有基础。一个完整的监督权，应包含知晓权(知情权)、质询权和纠正权三部分，缓刑考察监督权也不例外。由于现行刑事诉讼法立法没有规定人民检察院对公安机关缓刑考察情况的知情权和质询权，造成了检察机关缓刑考察监督的信息渠道严重不畅。
　　
　　三、完善缓刑执行制度的建议
　　我国现有的立法对缓刑执行制度规定得不够具体，可操作性较差，因此，当前的首要任务是完善立法规定。
　　(一)设立告知制度。
　　规定人民法院在作出缓刑判决宣告时，有书面告知缓刑罪犯向其住所地公安派出所报到接受监管考察的义务，避免缓刑罪犯因不懂法，或者以此为借口故意逃避监管，不及时报到或者不报到。人民法院可以签发一份《缓刑罪犯报到通知书》，告知缓刑罪犯报到的公安派出所、报到的法定时限等，由罪犯持《缓刑罪犯报到通知书》到公安派出所报到，并由派出所签章后送达人民法院附卷。

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　　(二)明确缓刑罪犯执行地机关。
　　现有法律没有关于缓刑罪犯执行地公安机关的规定，公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百八十条规定，缓刑罪犯由罪犯居住地公安派出所考察，然而罪犯居住地标准在实际操作中产生了较大的混乱，是导致缓刑罪犯漏管的重要因素。笔者建议，可借鉴民事诉讼法中公民住所和经常居住地的表述，明确规定缓刑罪犯由罪犯住所地公安派出所监管考察，住所地与经常居住地不一致的由经常居住地公安派出所监管考察。
　　(三)增设缓刑负担的规定。
　　所谓缓刑负担，是指给缓刑罪犯设定一些与刑事制裁相类似的义务，作为行为人对其已经实施的违法行为实现补偿，并以不给违法行为人任何可感知的痛苦为限。缓刑负担的意义在于：第一，缓刑负担由于带有补偿性质，要求被缓刑人承担一定的财产给付责任，因而被认为类似于刑事制裁，具有分担刑事责任的作用。第二，平抑调和缓刑制度与罪责刑相适应原则的矛盾，减弱缓刑的不公正性，消除缓刑在公众心目中就是有罪不罚的形象。第三，是考察缓刑罪犯是否真诚悔罪的手段之一。第四，可以充实缓刑考察内容。借鉴各国刑法典的有关规定，我国可对缓刑罪犯规定财产型和服务型缓刑负担，如要求被缓刑人直接补偿由其犯罪行为所造成的损害，或者为公益事业、国库支付钱款，或者是提供其他公益型服务。
　　(四)增设缓刑罪犯考察期满检察审查。
　　根据《中华人民共和国刑法》第七十六、七十七条的规定，我国现行缓刑制度对缓刑犯的考察、处理有三种情形：一是被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，如果没有本法第七十七条规定的情形，缓刑考验期满，原判的刑罚就不再执行，并公开予以宣告；二是被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚；三是被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。