关于中国农村耕地污染防治立法的探索

摘要

耕地是土地的精华，是数量和质量的统一，主要由土壤组成。我国现行的法律法规和政策制度对耕地数量的保护高度重视，而对耕地质量下降关注不够。质量的下降和数量的减少对农业生产的影响实质上是相同的。耕地污染又是耕地质量下降的一种重要表现，耕地污染会产生极其不利的影响，一是粮食及农产品安全受到威胁；二是耕地的生产能力下降，造成产量、效益的下降；三是耕地的复种能力下降，部分耕地有可能丧失耕作能力；四是对我国生态环境质量造成严重损害，耕地的生态功能和农村景观会受到侵害。这都势必使农业的可持续发展失去最重要的物质基础，同时与我国循环经济发展模式和构建和谐社会理念是相违背的。耕地污染实质上是耕地所包含的土壤的污染，土壤污染是全球三大环境要素（大气、水体和土壤）的污染问题之一，土壤污染已成为我国乃至全球性土壤退化的主要因素，土壤污染在学术界被成为“化学定时炸弹”。耕地污染已经成为我国实现经济和社会可持续发展的阻碍因素，也是实现社会主义新农村的重大障碍，已经成为影响群众身心健康、损害群众利益的重要因素。

我国自1979年《环境保护（试行）》和1989年《环境保护法》颁布以来，大气、水、固体废物和海洋等环境要素的污染防治已被重视，相应的专门性单行法律、法规及其控制标准已经实施且都几经修改，逐步健全、形成体系。但是，另一重要环境要素“土地”的污染问题——特别是耕地污染，在我国长期未引起足够重视，法律虽然有所规定，却相当不完善。现行耕地污染防治立法采取分散立法的模式，内容非常分散，并且没有规律，缺乏系统性、专门针对性和可操作性，既不能适应日益严峻的耕地污染形势，也不符合专门、综合控制和治理耕地土壤污染的客观要求。因此，本文从我国耕地及其污染现状切入，从耕地、耕地土壤污染的概念、特点、危害、来源及耕地污染的原因分析出发，以我国现有耕地污染防治有关的法律法规、规章和政策制度为起点，对其进行梳理和分析，同时对比及借鉴国外立法的长处，结合我国实际情况，提出了修改和完善我国法律法规和政策制度的建议，同时设想国家尽快制定和颁布《中国耕地污染防治法》，认为该法是解决耕地土壤污染问题的最有效的武器和手段，以期实现国家对耕地长期更有效的保护。

关键词：耕地；土壤污染；立法完善

第二章耕地及耕地污染概述

2.1我国耕地的定义

当前通用的耕地定义出自全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》（以下简称《规程》）。《规程》将耕地定义为是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、路和田埂。《规程》还将耕地分为5个二级地类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。国土资源部正在制定新的国家标准，对土地利用类型及耕地的二级分类进行重新划分。[16]

2.2土壤的概念

土壤是多种学科研究的对象，不同学科对土壤研究的侧重点不一致，土壤的概念也就存在一定的差异。在农业科学中，“农业土壤（agricultural soil）指自然土壤经过人类农业生产活动的影响和改造而形成的适合农作物生长的土壤。它是劳动的产物，是农业生产的最基本的生产资料。农业土壤在合理利用与改良的条件下，土壤肥力的发展速度大大超过自然土壤。”在环境科学中，土壤是指“土壤（soil）处于地球陆地表面具有肥力能够生长植物的疏松层。是一个独立的历史自然体。由岩石风化而成的矿物质、动植物残体腐解的有机质以及水分、空气和微生物组成。在成土母质、气候、生物、地形、时间等成土因素和耕种、施肥、灌溉等人为因素综合作用下，不断演化和发展。就生态学而言，土壤是物质循环和流量流动的主要环节；从环境保护的观点看，土壤是处埋废物和净化环境的场所。”这个概念强调了土壤在环境保护中的功能和位置。[17]

中国科学院黄文秀教授则从人们对土壤的认识进程角度阐述了土地和土壤概念及其发展关系：“过去通常视土壤与土地为一体，理解较简单狭窄，后来经过长期生产实践，才逐渐深化、扩展，愈显复杂，遂把土地视为一个具有三维空间的地球表面一定范围内，包括了地貌、气候、生物、土壤、岩石、水文等自然要素以及人类活动因素在内的相互联系、相互作用，并在时间上具有动态变化的自然综合体。”黄文秀教授从农业自然资源角度进一步说明土地的概念“这种概念上的土地，在垂直空间上包含了地下的（如浅层地下水、土壤、岩层、植物根系等）、地表的（如地形、地面组成物质、动植物、河流气候等），并且包括了现在与过去的人类活动影响。[18]

2.3耕地污染的定义

耕地污染是指耕地受到大气酸雨或富含有毒有害物质水的侵蚀，恶化了土壤原有的12理化性状和丧失了生产潜力，导致耕地上的农林副产品对人畜禽渔的危害。又可以理解为：有毒污染物通过大气、水和生物直接或间接地向耕地土壤排放，超过耕地土壤环境容量，从而打破了耕地土壤内部系统的平衡，引起土壤结构和功能发生变化的过程。换句话来说，耕地被污染的过程就是有毒物质改变了耕地土壤的理化性质，使耕地“中毒”的过程。可以看出：耕地的污染是由两个方面的原因形成，一个是人为因素，发生在农业生产过程中如不当使用农药、化肥、地膜等、以及其他人类活动中如工业污水流经的土地引起的土壤污染等；另一个就是自然因素所造成的耕地污染，自然因素造成的耕地土壤污染其因果关系和机理较为复杂，就我国农业用地的污染主要来自不当的农业种植方式如滥用农药、化肥等和工业污染所带来的土壤重金属含量超过国家和世界标准许可的范围。

在英国的土地污染法律制度中，对受污染土地（contaminated land）的定义与三方面因素有关：在土壤中包含的物质引起（1）土地明显的损害；（2）或可能产生明显的损害；（3）或对受控制下的水资源造成或可能造成损害。也就是说，受污染的土地的判断标准不是以其包含了什么物质来界定，而是以其是否会造成某种损害为标准。[19]在1990年的《环境保护法》中，对于“损害”一词是这样定义的：“对活体组织健康的威胁或对它们所处的生态系统的影响，就人类而言，还包括他们的财产。”[20]

正是这种损害，会带来不可接受的风险，因此法律上将其定义为受污染的状态。耕地土壤污染的表现形式：耕地污染也称作“看不见的污染”，耕地土壤污染主要分为耕地土壤生态污染、重金属污染、农药污染等。

2.4不同类型耕地土壤污染的差异（即耕地土壤污染具有区域性特征）

不同类型耕地土壤的起源及发育条件各不相同，因而有机质含量、集聚其中的生物体的种类和活动以及由此组成的生物过程强度等方面均有差别，并且每种类型的土壤有其固有的酶活性水平。红壤呈酸性，强酸反应。丘陵红壤一般氮、磷、钾的供应不足，有效态钙、镁的含量也少，硼、钼也很贫乏。红壤比黄壤年平均气温高而排水较好，故含水氧化铁与铁的活化度均较黄壤低，但矿物风化度较黄壤深而富铝化过程较强。其它类型的土壤也有各自独一无二的特点。

由于耕地土壤存在不同类型，导致其组成成分具有复杂性和土壤物理化学性状（pH、Eh等）等存在差异，造成工业“三废”、重金属、农药、化肥以及其他污染物在土壤环境中形态的复杂和多样性。比如金属不同形态，其生理活性和毒性均有差异，其中以有效态和交换态的活性、毒性最大，残留态的活性、毒性最小，而其他结合态的活性、毒性居中。因此，各种污染物在不同类型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地区土壤中残留量高，却没有造成土地污染，但在另外地区土壤中残留量低的时候却造成土地严重污染。自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等特殊区域的耕地土壤更具有特殊

第五章结语

作为一种稀缺性资源，耕地是国家可持续发展的基础，是人类社会不断进步的物质保障。耕地土壤污染所带来的一系列危害成为世界性环境问题，防治耕地土壤污染、保护有限的耕地土壤资源也成为我国当前环境保护的一个重要内容。面对耕地土壤污染日趋严峻地局势，国家尽快制定《耕地污染防治法》，以规范相关法律行为；同时要加强国内各级环境保护部门与地方政府及相关部门的密切合作，以科学的发展观指导耕地污染防治工作。

5.1主要内容总结

⑴本研究分析耕地特性及其污染特点。

⑵本研究分析了耕地污染问题的严重性及其各种原因，提出了对该问题在理论上进行研究的必要性和紧迫性。

⑶本研究通过国内外耕地污染防治法律制度和政策的比较，指出了我国在耕地污染防治方面的管理和法制建设具有严重的不足和滞后性。

⑷本研究对我国耕地污染防治有关的法律法规进行了分析和探讨，同时设想制定《中国耕地污染防治法》，设想制定其基本原则、基本制度和法律责任等等。

5.2前景展望

耕地土壤污染问题是关系国家稳定、农村社会健康发展、社会主义新农村建设和农民群众利益的重大问题。在当前国际综合实力激烈竞争环境下，特别是我国加入WTO组织后，对农产品质量要求更加严格，这就需要对耕地进行特殊的保护。制定出更为行之有效和具有针对性的法律规定、管理体制和技术标准，还需要探讨和研究。通过对本研究的归纳和总结，认为在以下几个方面还需要进一步研究：

⑴进一步研究关于控制耕地污染物排放的技术标准和法律制度体系。

⑵进一步研究耕地污染控制的各种理论，为国家制定统一的《耕地污染防治法》提供强有力的理论基础。

⑶在国家后工业时期大力发展经济前提下，进一步研究工业三废、化肥、农药和农用地膜污染耕地的法律防治制度。

⑷完善耕地土壤污染信息披露制度，进一步研究使公众参与制度具体化和程序化提供理论依据。

5.3对该研究的反思

长期以来，人们对耕地数量的保护高度重视，而对耕地质量的保护特别是耕地污染问题关注不够，近几年来，随着国内接二连三出现重大土壤污染事故、食品安全问题、44农产品出口、国际贸易壁垒、WTO相关规定等，耕地污染问题才陆续引起政府和学界的关注，并对其进行理论研究。因此，通过对本研究的反思，认为主要存在以下不足：

⑴文献资料相对较少，该研究的深度稍显不足。

⑵由于一些主客观因素的影响，实践方面也缺乏相应的基础。因此，一些问题只能借鉴和引用替他领域的一些理论和相关制度。这是本研究的不足和遗憾之处。

⑶受到一些主客观条件的限制，对国外有关耕地污染防治法律制度的研究钻研不够广泛和深刻；对国外当前有关耕地污染防治的研究动态掌握不够充分。

总之，在构建和谐社会理论前提下，在建设社会主义新农村背景下，耕地是人们的生存基础，是人们的“衣食父母”。人们要高度重视，加以保护，使其免受外界各种污染和侵害。