关于中国农村宅基地使用权制度的探讨

摘要

宅基地使用权是关系中国9亿农民切身利益的一项特殊的用益物权。宅基地使用权的完善对农村经济的发展和农村社会的稳定具有极为重要的现实意义。随着农村人口的增长和城镇化进程的加速，保护耕地资源和增加宅基地的需求同时膨胀。要缓解人地矛盾，实现耕地占补的总量平衡，必须优化宅基地资源配置、合理高效的利用宅基地。然而，在现行宅基地使用权制度下，一方面，村民超标占用宅基地建造住房的行为非常普遍，导致耕地资源的大量流失;另一方面，村民对宅基地使用权不享有完全的财产权，宅基地使用权的流转受到诸多限制，从而导致宅基地使用权的资产价值无法显现。因此，有必要借鉴城镇国有土地“有偿、有期限、可流动”的使用制度。在明确宅基地使用权财产性质的前提下，立法者应当结合宅基地使用权特有的农村社会保障功能，探索建立市场经济条件下的宅基地使用权制度，这对增加农民收入、保护耕地、提高农村土地利用效率、加快构建社会主义和谐社会有着难以估量的重大价值。本文在全面收集整理学术界关于宅基地使用权的主要研究成果的基础上，结合笔者在农村长期生活的实践，对宅基地使用权进行了系统的规范研究和理论分析，尤其对《物权法》中宅基地使用权所淦释的新内容、做出的新变化和暴露的新问题进行了重点阐述。全文结构及内容简述如下:

第一章是宅基地使用权制度的基本问题。该部分首先阐述了宅基地使用权的概念和特征，明确地限定了本文的研究对象。其次，通过对宅基地使用权与相关权利的比较，进一步明确了宅基地使用权的特有属性。最后，论述了宅基地使用权的历史演变，详细介绍了宅基地使用权从无到有的产生发展历程。

第二章是宅基地使用权制度分析。该部分对现行宅基地使用权制度进行了全面的论述，并在此基础上指出了现行宅基地使用权制度的缺陷。该部分重点分析了宅基地使用权流转所产生的物权效力和债权效力。

第三章是宅基地使用权制度的完善。该章先是指明了宅基地使用权制度完善的指导思想。随后以上述指导思想为取向，对宅基地使用权制度完善的相关理论进行辨析，阐明了笔者的观点，为得出本文的最终结论做了铺垫。最后构建了宅基地使用权制度的权利体系，包括实体权利体系和权利保护体系。

关键词：宅基地使用权；用益物权；转让抵押制度；完善

前言

经过近30年的改革开放，一方面，我国的工业化已经发展到中期阶段，经济和社会生活发生了很大的变化，国家经济实力显著增强;另一方面，农村生产力也有了持续发展，农村的经营体制日趋完善。但城乡差距、工农差距仍在继续拉大，城乡分割的二元体制没有被彻底打破，一些深层次的矛盾依然存在。农民、农村和农业问题得不到有效的解决，短期来看，不利于社会稳定，不利于构建社会主义和谐社会;长期来看，不利于国民经济全面、协调、可持续的发展，不利于中国特色社会主义伟大事业的建设。马克思说:“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”‘在社会关系的构成要素中，人是决定性要素。因此，从这个角度讲，“三农问题”的核心是农民问题，而农民问题的本质是农民的利益问题。从法学角度看，所谓的“农民问题”就是对农民权益的确认和保护问题。

对农民权益的确认和保护，其范围是广泛的，其形式是多样的。马克思说:“土地是一切生产和一切存在的源泉。”“研究农民权益问题，从土地这一源泉出发是具有较强的合理性的。土地上的权利关系到农民的生产和生活，是农民诸多权利中一项最基本、最重要的权利，是其它权利的基础和前提。宅基地是亿万农民安身立命的根本，而宅基地使用权既是我国一项重要的物权制度，又是农民享有的一项基本权利。法律对宅基地使用权的确认和保护，对解决“三农问题”，进而促进科学发展、构建社会主义和谐社会具有重大的理论和实践意义。现行宅基地使用权制度具有历史进步性。其较为成功地解决了9亿农民的住房问题，为农民提供了安身立命之所，有效地维护了广大农村的稳定，促进了经济和社会的发展。现行宅基地使用权制度与当时经济社会的发展程度和状况相适应，具有历史合理性。在计划经济占主导地位和城乡二元体制分明的社会背景下，一方面，土地市场尚处于萌芽状态，根本没有容纳农村宅基地的空间和能力，皮之不存，毛将焉附;另一方面，农民紧紧依附于土地之上，人口流动数量较少，农民与上地在经济上的不可分割性决定了其理性的行为，即不会将自己拥有的宅基地投入流转。发育不良的土地市场、农民与土地的紧密联系，客观上限制了宅

基地使用权的流转。

随着市场经济的蓬勃发展与农业人口向非农产业的大规模转移，现行的宅基地使用权制度已经逐渐显现出其历史局限性。首先，建设用地使用权市场的蓬勃发展以及宅基地与城镇建设用地之间巨大的经济差异，极大地刺激了宅基地使用权流转的隐性市场。其次，随着农村剩余劳动力的大量移转，越来越多的外出务工农民希望能合法地出租、出卖或抵押自己的宅基地和住房，为其在城镇生产、生活谋求资金。再次，“小产权房”、“空心村”、“农家乐”等新生事物的出现也在召唤相关理论和制度的创新。

然而与建设用地使用权相比，宅基地使用权却表现出相当程度的法律资源僵乏。《土地管理法》只在第62条规定了农村宅基地的审批使用。《物权法》仅用4个条文规定宅基地使用权的内容，不足全部条款的2%。并且与宅基地使用权相关的规范性文件只有屈指可数的几个司法解释和部门规章。复杂的社会现实与僵乏的法律资源之间的强烈冲突，决定了宅基地使用权制度创新势在必行。笔者生于农村、长于农村，对农村有难以割舍的情结。值此毕业写作之际，笔者希望通过自己的努力，为我国宅基地使用权制度的完善和发展作点贡献。本文的不足不当之处敬请专家赐教。

结语

通过以上各章的论述，本文认为，一方面，宅基地使用权是一项在我国土地改革实践中产生的具有中国特色的用益物权，其承担着重要的社会保障作用;另一方面，宅基地使用权还是一项不折不扣地财产权，它的社会保障性只应体现在其初始取得阶段，而不应当贯穿于宅基地使用权存续的始终。宅基地使用权应当是可以直接用于收益的真正意义上的“用益物权”，而不应当仅仅是“使用物权”。现行宅基地使用权在法律制度设计上仍然受到计划经济体制和城乡二元结构的影响，与发展市场经济的要求不相符。实践中大量存在诸如房屋买卖、房屋出租和宅基地买卖等与现行法律法规相冲突的行为。在规范和完善宅基地使用权时，立法者应当对现实中存在的问题予以充分考虑。一项禁令颁布后，不能贯彻或者贯彻的成本太高，那就不如不颁布。

宅基地使用权制度的完善首先要摒弃法律法规中对宅基地使用权融入市场的不必要限制，吸收采纳实践中一些有利于增加农民收入、促进农村经济社会发展的新作法，赋予农民完整的权利。同时，为了保护耕地、提高土地的利用效率，国家也应当对宅基地使用权进行必要的干预。市场中存在的问题单单靠市场是无法解决的，一定程度的宏观调控是必要的。宅基地使用权制度是一项涉及亿万农民切身利益的重要制度，它的完善和发展需要各个领域、各个层次的制度创新，单靠公法或单靠私法，都将无法完成这个重要使命。

事实上，关于宅基地使用权还有很多很多的问题需要探讨，本文论及的内容无异于沧海之一粟、九牛之一毛。尽管本文的分析即将结束，但笔者的思考并未终止。文中不成熟、不完善之处，虽是笔者的遗憾，但也无疑是笔者深入思考的动力。