论市场经济体制下政府职能的界限(3)
2017-08-13 01:53
导读：在我国，这一点从市场主体法律身份的变化进行观察，就会更为明晰。民事主体是市场主体的原始身份，它们从出生或依法成立时就具备这一身份，可以进
在我国，这一点从市场主体法律身份的变化进行观察，就会更为明晰。民事主体是市场主体的原始身份，它们从出生或依法成立时就具备这一身份，可以进行民事活动。所谓相对人身份，是市场主体在进行民事活动时受到政府干预，从而被政府强加到自己身上的一种一时的身份。所谓公民自主性与政府干预的临界点正在于此。利益说表明，行政法特别调整的是公共利益。因此，对于那些直接体现或仅仅影响个人利益的事项，公民可以自主处理，行政法不作规定，政府也不干预；而对于那些直接体现和影响公共利益的事项，行政法就应当作出规定，政府也应当进行积极的干预。换言之，一切直接涉及或影响公共利益的事务都应划入行政法的调整领域和政府职能的界限之内。“‘公共利益’成了检验政府的标准，正如一位行政官员——他的主要职责也成了保护公共利益——所说：‘基本主题很简单，经济权——必须服从公共利益’。”〔15〕
（二）公共利益标准——内涵分析
接下来的问题是：何为公共利益？对此，无论是大陆法系国家还是英美法系国家的行政法学者似乎都一筹莫展。在这一方面，美国联邦法院的探索颇令人深思。1934年《联邦通讯法》第303条规定，联邦通讯委员会有权根据“公共便利、公共利益和公共需要”，制定行政规章，采取管理广播电台经营管理人的各种措施。〔16〕对于《联邦通讯法》的这种措辞，法院采取了否定的态度：“即使我们把公共利益当作可行的标准，除非进一步解释或限定其含义，这种术语也不合适的。否则，就等于否定立法机关不得将其立法权授出的规则，因为任何这样的授权都有授出的权力为公共利益而行使的含义。”〔17〕2年之后，法院的态度发生了一百八十度的转变，认为议会不能规定具体的标准，否则，联邦通讯委员会就会束缚于细枝末节，无法进行有效的管理〔18〕。素以严谨著称的德国行政法学者对公共利益的具体含义也缄口不言。德国康斯坦兹大学法学教授哈尔穆特·毛勒在其著作《一般行政法》中谈及公共利益时，仅仅说公共利益包含着个人利益，在产生冲突时，应当对个人利益给予特别的尊重，这正是保护真诚信任原则的出发点〔19〕。
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笔者认为，在理论上对公共利益的含义予以界定是必要的，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。所谓“不特定多数人”是指不同级别的政府所能管辖或代表的人民。因级别不同，政府所代表的人民的数量当然也就不同。所谓“一定范围”是指不同级别的政府所管辖的地域范围，公共利益由此有国家利益和地方利益之分。所谓“共同”即是共同共有的意思，公共利益与一定地域内的每个人都直接相关。所谓“利益”，既包括事实上已经取得的各种正当权益，如生命健康，又包括可能获得或丧失的各种正当收益，如经济结构的良性发展、社会秩序的安定等。总之，公共利益有不同的层次和方面，相应的事务也有大小和性质之别，它们都应得到行政法的调整，都在政府职能的范围之内。
三、行政管理方式的范围——多样化趋势
（一）权力行政——行政立法、行政执法和行政司法
公共利益标准只解决了政府可以管理干预哪些事务，而没有回答政府采取什么方式干预这些事务的问题。对此，我国一部分行政法学者所倡导的行政立法、行政执法和行政司法理论（又称为“三大块理论”）〔20〕可谓具有远见卓识，开辟了行政法学研究的新视野，为中国行政法学树立了一个里程碑。对于自己可以管理的行政事务，政府可以采取立法的、执法的或者司法的方式进行管理。这种理论一经提出，即对我国的行政法学、行政法制和行政审判产生了强大的影响，现在已经被行政
法学理论界和实际部门广泛地接受。
从分权原则的历史发展来看，“三大块理论”能够产生广泛的影响实有其必然性。十八世纪中期，孟德斯鸠在洛克分权理论的基础上进一步将国家权力划分为立法权、行政权和司法权，认为这些权力只能由不同的国家机构和不同的人来行使，相互之间进行制约，只有这样才能够保证人权和自由，这就是分权原则。分权原则的提出在很大程度上是出于对封建专制的恐惧，“如果同一机关行使这三种权力，……则一切都完了。”在“一切权力合而为一的地方”，“虽然没有专制君主的外观，但人们却时时感到君主的存在”〔21〕。正是出于这种担心，孟德斯鸠提出的分权原则在早期的理解和都比较彻底，“据此可以认为，作为一个美国宪法制度的内在固有的一般原则，…立法机关不得行使行政权和司法权，行政机关不得行使立法权和司法权，法院不得行使行政权和司法权”〔22〕。然而，政府职能在二十世纪特别是二次世界大战以后急剧扩张，委任立法和行政司法的范围不断扩大，迫使人们对分权原则进行重新认识。首先，国家权力内容的划分不可能绝对化。“在各政府机构领地的交界地区都存在着‘公地’，每个政府机构都必须容忍其他机构占用公地”〔23〕。其次，国家权力方式的划分也不是绝对的。议会对自己内部事务的管理是行政性的，行政机关对自己内部事务从建立时起就享有立法权，法院通过案例实际上也在立法，而且对自己内部的管理也是行政性的〔24〕。再次，议会和法院的人员力量和活动方式都不适应现代社会事务日益技术化和复杂化的事实，行政机关在这一方面具有无可比拟的优势，新兴的国家职能由议会和法院向行政机关转移是无可选择的出路。1914年7月，美国参议院有关《联邦贸易委员会法》的辩论十分典型。参议院议员鲁特兰德（Sutherland）认为处理不正当竞争案件属于法院的权力，议会不能赋予行政机关〔25〕。二十年之后，鲁特兰德本人成为联邦最高法院的大法官，在一个有关联邦通讯委员会独立地位的案件中，他认为联邦通讯委员会是议会作为执行立法权和司法权的手段而创建的，其宪法地位不容质疑。〔26〕
