农民负担问题的社会和法律分析(2)

80年代后期，农民收入增长缓慢，但农民负担却节节上升，超过了农民的承受能力。1988-91年，全国农民人均纯收入由545元增长到708元，而同期人均农业税便从8.6亿元增长到10.5亿元，人均村提留和乡统筹费也由1988年的28.86元增长到1991年的44.55元4，农民负担（农业税、提留、统筹三项）支出占人均纯收入的比重从1988年的7.2%增长至1991年的8.3%。若加上乱收费、乱罚款等社会负担，则1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%。

过重的负担减少了农民对农业生产的投入，严重挫伤了农民 发展 生产的积极性。针对这一局面，90年代初，中央政府开始采用新措施来制止农民负担的无限制增长。1990年2月3日国务院发布《关于切实减轻农民负担的通知》，明确了除法定税金外，农民合理负担的项目（村提留、乡统筹费、义务工和积累工）及其使用范围，规定了村提留和乡统筹费“一般应控制在上一年人均纯收入的5%以内“。1991年12月7日国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》，第一次用行政法规的形式界定农民负担的村提留、乡统筹费、劳务的标准和使用范围（村提留包括公积金、公益金和管理费；乡统筹费用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业），明确规定农民承担的村提留和乡统筹费“不得超过上一年农民人均纯收入的5%“，并规定了村提留、乡统筹费、劳务的提取和管理，规定了奖励和处罚等事宜。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，首次以法律的形式将农民负担设定为法定义务：农民依法缴纳税款，依法缴纳村集体提留和乡统筹费，依法承担农村义务工和劳动积累工，并且对向农民的收费、罚款、摊派、集资作出明确限制。一切向农民的收费、罚款、摊派都必须有法律、法规的规定，集资必须实行自愿原则。农民有权拒绝没有法律、法规规定依据的收费、罚款和摊派。

1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，提出“农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关“。因此，要求中央国家机关各部门逐一清理涉及农民负担的文件。7月22日中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，对中央国家机关有关文件中涉及农民负担的项目作了一次大规模的清理：取消了农村宅基地有偿使用收费等37项不合理的收费项目，取消了民兵训练基地建设达标等43项要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动，并要求坚决纠正在农民承担费用的收取与管理 方法 上各地不同程度地存在的十种突出问题，即：提前预收、层层加码、平调统筹费、弥补财政赤字、按人口和田亩平摊、超标准收费、动用司法或其他强制手段收费、售粮时强行扣款、贷款时强行收费、强行以资代劳。

（丙）90年代后期：减负政策以遏制恶性案件发生，强化领导干部责任为核心

90年代初，因农民负担过重而引起的恶性案件相继被传播媒体报导。1992年3月，湖北省枝江县农民樊哲富因负担过重上访省政府无结果而于省委机关大院附近服毒自杀；5月，湖南省湘乡市农民潘群英因交不起教育集资款而被乡干部牵走一头猪后投水自尽。据全国农民负担监督管理部门掌握的资料，1992年在吉林、湖北、湖南、四川、河北、河南、江苏、安徽和甘肃就分别发生17起因农民负担过重而逼死人命的恶性案件；1993年，全国因农民负担问题引发的逼死人命、殴打致残、较大规模干群冲突等重大恶性案件达30余起；1994年又发生九起因农民负担而引发的死人案件5。中央文件说：到90年代中期，“农民负担重的问题还没有从根本上解决，仍然是当前农民反映最强烈的问题之一，有些地方问题还相当严重。有的地方和部门置中央的三令五申于不顾，巧立名目，向农民乱收费、乱集资、乱涨价、乱罚款和摊派；有些地方虚报农民收入，超限额提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳；极少数基层干部作风粗暴，目无法纪，挥霍、侵吞集体和农民资财，什至动用专政工具和手段强行向农民收钱收物，个别地方酿成了干群冲突的严重事件和死人伤人的恶性案件“6。

恶性案件的一再发生意味着一部分农民对负担的承受能力已经到了极限，