农民负担问题的社会和法律分析(5)

2017-10-06 06:43

导读：共同建构并维系刀元社会结构。二元就业制度把一切正式的就业机会包括在党政机关任职的机会全部交给有城市非农业户口的市民，跑到城市里去找工作的

共同建构并维系刀元社会结构。二元就业制度把一切正式的就业机会包括在党政机关任职的机会全部交给有城市非农业户口的市民，跑到城市里去找工作的农民只能去做那些市民不愿做的重、累、脏、险的工作，而且都是工资比正式工低得多的临时工。改革开放以来，虽然劳动就业制度历经变革，但在就业权利城乡有别这一方面却始终如此。二元福利保障制度规定住房、医疗、养老、失业等福利待遇只能由具有城市非农业户口的市民或单位的正式职工享受，入城农民和单位中的临时工是无权染指的。当城市明确地把农民排斥于城市就业的大门之外以后，社会福利制度就直接与城市户口联系起来了。有了一纸城市户口，就意味着可以享受各种各样的福利待遇，而对于那些没有城市户口的农民，则只能望洋兴叹了。尽管90年代开始的住房、医疗、养老、失业制度的改革已经在一定程度上对二元福利保障制度有所触动，但在城乡居民不一致、不平等这一方面基本没有什么变化。

本来，从我国社会制度和宪法方面来看，是不会有农民负担问题的。我国是社会主义国家，生产资料全民所有制是主要的所有制形式。全民所有制意味着全国人民都是全民所有制财产的所有权人。同时，我国又是人民主权国家，包括农民在内的一切公民都是国家的主人，也就是国家资源和财产的主人。《中华人民共和国宪法》规定：城市的土地和矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。至于对工厂、矿山、企业、事业以及街道、公园等公共设施乃至整个城市，所有权归属也大体遵循同样原则，即农村中农民投资的企业属于农村集体所有，其他财产属于国家所有即全民所有（除了一部分属于城镇集体所有以外），国有企业、国有事业和政府机关等都是全民单位。可见，从这一宪法规定来看，农民不仅没有吃亏，而且获得了双份权益：作为农村小集体的所有人拥有对集体土地和财产的所有权，作为国家公民拥有对城市的土地、公共设施和全民单位财产的所有权。同时，农民的身份也是双重的：他们即是农村集体的主人，也是国家城市和全民单位的主人。

然而，这仅仅是宪法的规定，农民能不能把这宪法权益转化为实际利益，还要看具体的政策和法律的规定。可是，城市居民凭藉着二元就业制度、二元福利保障制度和二元粮油供应制度的支持，实现了对国家资源和全民财产独自占有事实（由于这些资源和财产都集中在城市），进而把国家资源和全民财产视为自己独有的财产。占有的事实要比所有权重要得多，生产资料是会为其占有者带来收益的。一般说来，一个人占有的生产资料越多，他得到的收益就越大。宝钢职工的收入之所以比一般小型钢铁厂的职工高，不是因为二者的能力有明显差异，而是因为前者比后者占有更多国有生产资料。这里的“占有“是指劳动者与生产资料结合。马克思、恩格斯认为：“所有制是（生产资料）对他人劳动力的支配“12，即所有制就是生产资料与劳动力的结合方式。由于二元就业制度不允许作为国有生产资料所有者的农民与市民一道占有国有生产资料，也就是说，农民无法实现与自己的生产资料直接结合，而唯一占有这些国有生产资料的市民就成为实际上的真正所有者。这样，农民就很自然地被排斥在全民所有者的实际名单之外：农民仍然是国家资源和全民财产的名义所有者，仍然要对国家承担纳税等应尽的义务，但在分配红利时农民就没有份了。于是，城市居民就成为国家和全民的唯一代表，“全民“即市民，市民即“全民“，国家所有制即全民所有制就成为市民所有制，国家的城市即全民城市也就成了市民的城市，比如，北京就成了北京人的北京，上海就成了上海人的上海。

当市民以二元社会结构把农民排斥于全民的范围之外而独占国家资源和全民财产后，农民在宪法上的双重身份最终回落到单一身份农村集体的所有人。这样，市民便以国家资源和全民财产为基础来发展城市，并且独享城市发展的经济和文化成果，国家（包括地方各级政府）的财产收入便成为城市居民的财政收入，只能用于城市的建设和市民的发展（指在体质、技能、文化程度、精神状态等方面的提高）；而农民就只能依靠农村集体所有的资源和财产来求生存和发展，农村建设和农民发展就完全由农民自己解决。也就是说，城市的建设和市民的发展由国家负担，即由国家（包括地方各级政府）财政收入负担，农村建设和农民发展则由农民负担。由于人数相对较少的市民占有着代表生产力发展方向且能够增值的、能够带来最大利润和税收的现代大工厂、大企业、大公司等国家生产资料，而人数相对较多的农民却只拥有较少的且难以增加的社会资源（19亿亩土地），在这种资源配置严重不均的前提下，城市和农村各自独立发展，其结果对谁有利可想而知。

四　二元公共事业投入制度在农村表现为农民负担

二元社会结构的具体制度形成了城乡隔离体系，它将城市和国家、政府、“全民“的一切交给市民，将农村扔给农民，二者相对独立，各自发展。从我国政权层次的设计上看，乡镇是最低的一级政权单位，属于政府的范畴，乡镇事务本应该由国家负责，但这时二元社会结构对农村作广义理解，把乡镇的事务基本上划归农村，让农民去承担。这样，乡镇一级教育、计划生育、民兵训练、优抚、道路建设等事项的开支乃至一部分乡镇干部的报酬都要由农民来负担。由于在“五统筹“中，教育款统筹即农村教育事业费附加是最重要的一块，再加上学校集资、收费在法定农民负担之外的负担中具有重要影响，故我们在这里以乡村教育问题为例来分析一下现行农民负担过重的制度成因及其不合理性。

1986年9月11日，国务院转发了国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，其中第22条意见规定：“城镇，凡国家举办的中小学新建、扩建、改建校舍所需的投资，按学校隶属关系，列入主管部门基本建设投资计划，并予以照顾。农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。地方人民政府对经济有困难的地方，酌情予以补助。“也就是说，城镇中小学属于由国家举办的学校，

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