农民负担问题的社会和法律分析(4)

可是，为什么由此而得出的减轻农民负担的举措不能起到很好的效果呢？中央文件抱怨“有的地方和部门置中央的三令五申于不顾“，使中央关于减轻农民负担的方针政策不能完全落实。这固然是一个重要的原因。但是，为什么有的地方和部门敢置中央的三令五申于不顾呢？这或许是更加重要的 问题 。让我们先来看一看那些敢置中央的三令五申于不顾的地方基层干部怎么说。《新世纪》杂志1995年第2期王慧的文章〈农民负担为何反弹〉引用了许多实证资料。某乡的乡长说：“我们乡人口不足2万，每年的财政收入加上县财政的补贴不足40万元，全部用于发放教师工资，尚有5万元的缺口，乡干部以及民办教师的工资、福利、乡里办公经费等一切费用，财政上一分钱没有，在现行财政体制下，只能向农民要“。苏北有一个乡的乡长感叹道：“我们这里的乡办 企业 全部亏损，为了保证干部的工资，我们从去年冬天开始，硬性规定按每头猪20元向养猪户收取生猪屠宰费，后又改为按人头交7元钱的生猪费。这样做虽然不合理，但总得解决干部吃饭的问题吧“。某贫困县的县长什至直言不讳地说：“财政体制不解决，将农民负担压缩到5%以内办不到，至少在我们这里办不到“。有一位贫困地区的乡长说10：

现在减轻农民负担的风声紧，我们不敢再集资。但风头过后，我们还得集，不集哪来钱建校、办厂。这些事情都是必须做的，今年不行就明年，明年不行就后年，反正不能让我们乡的企业老办不起来，也不能让娃娃们总守在危房中上课。

这些实证材料一方面说明了中央政策在基础未能落实的原因，另一方面也反映出农民负担沉重的体制根源。从表面上看，这似乎是乡镇机构臃肿和财政体制不恰当的问题。前者，中央文件早已三令五申地要求解决，已经不是未认识到的问题，对此我们也用不着再去探讨。但是，如果一个乡的全部财政收入连支付教师工资都不够，我们就不能认为是乡镇机构臃肿而加重农民负担了。因此，我们更应当关注的是财政体制问题。尽管学术界已经有多人提到了农民负担过重的财政体制原因，但中央政策的制订人至今也没有从这一角度思考减轻农民负担的对策。一般说来，要解决因财政体制因素而引起的农民负担问题并不难，只需要上级多给一点财政补贴就行了。但问题远远没有这么简单。这样做势必给上级财政最后给国家财政带来巨大负担，这是中央政策制订者不愿看到的。经过一轮思索后，中央政策制订者认为，乡镇和 农村 要用的钱还是让农民去掏。中央政策制订者之所以不愿让上一级财政乃至国家财政来承担乡镇和农村的 社会 发展 费用，或许根本不是担心国家财政承受不了，而是根本没有从这一思路去想。这在 中国 是完全可能的。因为长期以来中国特有的二元社会结构就已经在人们的头脑中根深柢固，严重地制约着人们的思维。二元社会结构将中国分为泾渭分明的两大块--城市社会和农村社会，城市社会的事情由国家来办，农村社会的事情由农民自己去办。这样我们就不难理解中央政策的制订者何以不愿意为乡镇负担财政开支的原因。

三　二元社会结构把全民所有制变为市民所有制

二元社会结构是80年代郭书田和刘纯彬等人提出的概念，其 理论 认为：当今中国的社会结构是二元的，一元是城市社会，由具有城市非农业户口的市民构成；另一元是农村社会，由持农村农业户口的农民构成。二元社会结构就是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元 教育 制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系11。

二元户籍制度是二元社会结构的核心，正式确立于50年代后期。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着二元户籍制度正式确立。《条例》第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续“。也就是说，没有城市公安部门的批准，农民不得将户口从农村迁往城市。由于中国长期实行严格控制城市人口增长的方针，国家对城市人口的机械增长实行政策加指标的双重控制 方法 。政策规定只有在考上大学、参军后担任干部、土地被城市徵用、无劳动能力的家属投靠等几种特殊情况才有资格申请将农村农业户口转为城市非农业户口并迁入城市，但每年批准的名额不得突破该城市原有非农业人口2%的指标限制。这样就意味着绝大多数农民只能世世代代居住于农村，只能世世代代当农民，户籍制度把农民牢牢地固定在土地上。从此，“农民“这一在世界上都是作为职业的词汇，在中国就演变为具有身份性含义的名词。“农民工“、“农民企业家“等词语中的“农民“并非表示这些人的职业，而是表示他们的户口仍然是农村农业户口，他们不从事农业却无法改变“农民“的身份。

如果只有单一的二元户籍制度，农民的身份也只是一般性的身份，那么二元社会结构还不会出现。二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度以及业已废止的二元粮油供应制度等一系列社会制度和二元户籍制度相配合，