农民负担问题的社会和法律分析

为什么农民负担问题迟迟难以解决？为什么农民负担过重在中央文件三令五申的减负呼声中依然如故？笔者认为，思维方向错误是其中一个重要原因。迄今为止，绝大多数 研究 人员仅仅从 经济 学的角度 分析 农民负担问题，没有人能够看清城乡二元的 社会 结构和与此相联系的 法律 制度在其中的地位和作用。实际上， 中国 农民的负担问题根本不是 农村 或农业的问题，而是城乡有别的二元社会结构在农村的表现形式，是中国城乡居民在法律上身份不同一、权利不平等、义务（负担）不一致的必然结果。本文便是沿着这一思路的一次尝试，希望能起到抛砖引玉的作用。

一　减轻农民负担的政策、立法的演进

自80年代中期以来，农民负担过重就是中国社会经济问题中的一个有特色的、复杂的和棘手的问题。中央政府对此十分重视，先后制订了一系列政策和法规要求各地切实减轻农民负担。大致说来，有关减轻农民负担的政策、立法经历了以下三个阶段。

（甲）80年代：减负政策以制止“三乱“为核心

中国农民的负担向来比较沉重。只是在人民公社 时代 ，农民的负担都是由农村集体主要是生产队来承担和履行的，个体农民并没有切身的感受。虽然负担沉重，但没有成为严重的社会问题。自80年代初期始行家庭联产承包责任制以来，农民成为对国家和集体承担负担的主体，开始对负担有了直接的感受。

80年代是农村改革取得巨大成功之际，农民收入快速增长，农民的负担性支出虽然也在不断增加，但增长相对较慢，故从总体上看，这一阶段农民负担问题并不突出。1985年，全国农民负担的总体情况是：农业税47亿元，民办 教育 16亿元，供养五保户十亿元，照顾烈军属五亿元，文化卫生20亿元，民工建勤义务工20亿元，计划生育32亿元，基层干部和脱产人员补贴70亿元，乱收费40亿元，总计257亿元1，人均31元，占当年农民人均纯收入397.6元的8%。然而，一些地方和部门以“农民已经富起来“为理由纷纷向农民要求“赞助“，乱收费、乱罚款和各种摊派的“三乱“现象开始出现并日益严重起来。1984年山东省对99个乡调查列出农民的税外负担共有11类96项2。针对“三乱“现象有增无减的局面，1985年10月31日，中共中央、国务院联合发布《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，提出要严格控制集资、赞助等活动，压缩民兵训练规模，控制向农民收取管理费、手续费和其他费用，不得向农民摊派办公费、 交通 工具购置费、制装费等。

然而，此后对农民的乱收费、乱罚款和各种摊派的“三乱“现象仍然十分严重。不少地区和单位继续违反国家规定，任意增加收费项目，提高收费标准，名目繁多，标准过高；有的随意对群众罚款，什至乱设关卡，敲诈勒索；有的搞建设、办事业不量力而行，强制集资摊派；有的财务管理混乱，监督检查不严，违法违纪现象经常发生。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991年能够统计到的农民支出的行政事业费为17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38.1亿元，上述各项合计，农民人均13.8元，占上年农民人均所得的2.5%。由于社会负担很难统计清楚，因此上面仅是农民全部社会负担的一部分。据典型调查，社会负担一般占农民人均纯收入的5-7%3。为此，1990年9月16日中共中央、国务院又作出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，要求对现有的收费、罚款、集资项目和各种摊派进行全面的清理整顿，严格审核收费、罚款、集资项目和标准，坚决禁止各种形式的摊派，精简机构，压缩人员，努力减少各种收费，加大了对“三乱“现象的打击力度。

（乙）90年代前期：减负政策以规范农民负担为核心，并开始法制化