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农民负担问题的社会和法律分析(6)

2017-10-06 06:43 由国家和地方财政拨款建设，农村中小学则是农民自己的学校，由农民自筹资金兴办。而且，由于乡统筹费中的教育费附加的总额有限，一般尚不够建设乡级中学和行政村（高年级）小学，这样在农村中数量最多的自然村（低年级）小学的建设费用仍然需要农民来承担。而且不仅建学校如此，教育经费的分配也是如此，城镇中小学可以得到比较充分的政府财政预算为经费，而农村中小学得到的财政预算经费就少得可怜。1998年全国财政预算内教育经费支出共1,528亿元，高等学校占336亿元，中等专业学校占109亿元，中小学930亿元，其中农村中小学只有465亿元13。由于农村中小学学生数目比城市多得多，农村中小学的这点财政预算一般不够发公办教师的工资，因而教师的办公经费、教学器具和图书资料的购买也只得由农民负担。1998年安徽省合肥市市区普通初中生均政府预算内公用经费支出（指用于公务费、业务费、设备购置费、修缮费、业务招待费等的支出）为359元，而农村地区为主的合肥市长丰县则为16.1元，肥东县为14.8元，肥西县为7.8元（显然，这几块钱还集中于城关镇初中，而农村初中几乎完全空白）14，相差十分悬殊。政府财政不拨款，农村教育的费用自然落到农民的头上。据估算，每年农民缴纳的教育费附加约占农民纯收入的1.5%，全国一年达上百亿元（1998年为165亿元）。实际上，由于在教育附加费之外，农民还需要参加教育集资（1998年53亿元）、摊派和支付学校的乱收费，农民在教育方面的真实负担远远不止这些。据农民负担执法检查中了解的情况，1992年一般地区农村学生收费的状况是：小学生每年180元左右，初中生每年300元左右，高中生每年500元左右。另据报导，湖南省汉寿县新兴乡，1992年下学期就有201人因交不起学费而停学，占应入学人数的18.3%15。

实际上，国家义务 教育 的范围是不完全的。只有城镇中的中小学教育才是真正意义上的国家义务教育，即由国家、政府出人、财、物而举办的教育。 农村 中的中小学教育大体上是“民办义务教育“，即除了公办教师的工资是由国家和当地政府财政支付的以外，基本上都是农民自己掏钱而举办的教育。可以说，在 中国 二元 社会 结构下，国家对农村教育基本上是不负责任的，是没有尽到完全义务的，在 经济 落后、地方政府财政薄弱的地方更是如此。《中华人民共和国义务教育法》其实是一部国家城镇居民的义务教育法。由于农民本是中国经济力量最为薄弱的社会阶层，到今天还有数千万农民连饭都吃不饱，更多的人无钱买衣御寒，无钱买药治病，哪里还有钱办学和送孩子上学？于是，中国农村教育就势必陷入这样一种尴尬局面：在经济落后的中西部省区的广大农村，要么出现“娃娃们总是在危房里上课“或辍学在家，要么出现向农民集资、摊派学校建设费或者超标准收学费而农民负担沉重，二者必居其一。也就是说，如果城乡有别的二元教育投入制度继续存在的话，那么农民负担过重的 问题 就基本上是可避免的。

农村教育如此，农村其他公共事业的投入更是如此。公共事业负担城乡有别的二元体制决定着中国农民负担的程度。在城市，一切公共设施包括幼儿园、图书馆、 体育 场、福利院、公园、道路、供电设施、供水设施、公共 交通 以及所有政府管理机构的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。对此，城市居民不必从既得收入中掏出一分钱，即不需要交“提留“也不需要交“统筹“。但在农村，情况就不一样。农村必须民办中小学（前述已作 分析 ）、民办医疗、民办文化事业、民办道路、民办水电以及其他农村中的一切公共设施。此外，在农村唯有乡、镇政权是一级政府机构，其工作人员的工资可由政府财政来支付，但乡、镇一级政府的行政编制十分有限，不足以管辖几十平方公里的地域和数万人口，只得设立许多以农代干人员和临时管理人员。这些额外人员的工资从何而来？只能由农民负担了。故乡统筹费中用于优抚、道路建设等的一块，常被乡镇政府挪用为“养人经费“。挪用的经费当然不够，故农民需要承担乡镇政府乱收费、乱摊派、乱罚款等额外负担。县级政府什至地级政府的有关部门也要向农民伸手“创收“以增加“养人经费“和增发奖金。村民委员会是农村基层群众性自治组织，不是一级政府机构，但却必须有人来进行各种管理，承担自治组织的各项职能，实际上是一级准政府机构。这些准政府机构及其工作人员国家不负担，故只能由农民来养了。因此，需要农民交纳村提留管理费，以用于村干部的报酬和管理开支。

五　结语

通过以上分析，我们可以知道，农民负担是二元社会结构即二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度等在农村的表现形式。如果说二元社会结构在城市里表现为市民特权的话，那么它在农村就表现为农民特殊的义务即农民负担。可以肯定的是，如果没有二元社会结构，没有农业户口和非农业户口的区别，农民（实质意义上而非身份意义上的农民）就不会有特定的农民负担了，更不会存在农民负担过重的问题。世界上只有中国才有二元社会结构，也只有中国才有农民负担问题，难道这是一个简单的巧合吗？可见，二元社会结构正是中国农民有负担并且负担沉重的根源。

中国农民负担问题不仅仅是农民负担过重的问题，农民负担本身就是不合理、不合法的。农民负担是中国城乡居民在 法律 上身份不同一、权利不平等、义务（负担）不一致的必然结果。身份不同一、权利不平等、义务不一致是与我国宪法体现出来的公民平等原则相矛盾的，把农民排斥在国家资源和全民所有制财产的实际所有权人之外的制度也是直接违背宪法规定。

因此， 研究 中国农民负担问题一定要从分析二元社会结构着手，一定要从保障公民权利和义务平等的角度来思考彻底解决农民负担的难题。80、90年代的中央减负政策和立法都是在不触动城乡二元社会结构的前提下设计的，农民的身份、地位、权利、义务没有任何改变，所以不能真正减轻农民的负担。要彻底解决农民负担问题，决不能停留在“减轻农民负担“的程度，而必须在法律上彻底废止“乡统筹“等税外农民负担。为此，有必要改革城乡二元社会结构，尤其是要改变二元公共事业投入制度，其中最重要的是国家要对乡村的义务教育承担真正的义务。我们有理由认为，当法律规定农民的权利、义务都和市民完全平等的时候，当“负担“一词不再与农民的身份联系在一起的时候，便是农民负担问题得到彻底解决之时。 （科教作文网http://zw.ΝsΕac.cOM编辑）