农民负担问题的社会和法律分析(3)

1996年12月30日，中共中央、国务院颁布《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》（中发1996年13号文件），重申了减轻农民负担的各项政策规定：农业税收政策不变；提留统筹费不超过纯收入的5%；义务工和积累工负担不变；严禁达标升级、集资、乱收费、乱涨价、乱罚款和各种摊派行为；严禁动用专政工具和手段向农民收取钱物；减免贫困户税费负担；减轻乡镇 企业 负担；减少乡镇机构和人员的开支，等等。接着，对地方各级领导干部特别是县、乡两级领导干部提出了“三项要求“：“确保在本辖区内，不出现村提留、乡统筹费突破上年农民人均纯收入5%的村；不违反中央规定出台加重农民负担的项目；不发生因农民负担引发的严重事件和恶性案件“。《决定》强化了地方领导者在减轻农民负担和遏制恶性案件发生问题上的责任，规定：

凡因加重农民负担，引发严重事件和死人伤人恶性案件的，要追究乡、村主要负责人和直接责任人的责任，凡涉及地、县领导责任的，要依法追究地、县党政主要领导的责任，以吸取教训；连续发生严重事件和死人伤人恶性案件的省、自治区、直辖市，党政主要领导同志要向党中央、国务院作出书面检查。

二　减轻农民负担政策和立法为什么没有达到预期结果

十几年来，党中央、国务院对减轻农民负担问题十分重视，三令五申，力度不断加大。先后发布减负文件20余个，减负政策的法制化逐渐加强，减负工作取得了重大的成效。可以肯定的是，如果没有一系列减负政策和法规的颁布和执行，中国农民负担问题就会严重得难以想像。但是，正如中央文件说的那样，农民负担问题至今还没有完全解决，有些地方农民的负担仍然十分沉重，“三乱“现象尚未得到根治，个别地方的问题仍然特别突出，许多地方农民负担随时都有反弹的可能。有人作过调查，在一个县级市，1999年的村提留、乡统筹费总额比80年代中期增加十多倍，一般收取金额占上年人均纯收入的10-15%。农民负担的名目，有的乡镇仍然达30多项。该县级市除法定的农业税和提留统筹费以外的费用高达4,085万元，农民人均承担87.3元，额外负担占负担总额的40%7。

2000年3月，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平写信给国务院领导，反映当地农民负担的实况。信中说8：

现在农民真苦、农村真穷、农业真危险。开春以来，我们这儿的农民快跑光了。我们这儿的田亩负担有200元／亩，另外还有人头负担100-400元／人不等。一家五口种地8亩，全年经济负担2,500-3,000元。农民种地亩产1,000斤谷子，仅仅只能保本，80%的农民亏本。农民不论种不种田都必须缴纳人头费、宅基费、自留地费，丧失劳动力的80岁的老爷爷老奶奶和刚刚出生的婴儿也一视同仁交几百元钱的人头负担。由于种田亏本，田无人种，负担只有往人头上加，有的村人头负担高过500多元／人。我经常碰到老人拉着我的手痛哭流泪盼早死，小孩跪到我面前要上学的悲伤场面。农民负担一年比一年重，村级集体亏空一年比一年多，乡镇财政赤字一年比一年大。我们棋盘乡不搞任何建设只交上面的税费，发干部的工资，支负债款利息，收支两品，乡村每年净亏1,000万元。

李昌平的信引起国务院领导的重视，国务院领导两次批示要调查和解决监利县的农民负担过重问题。在中央和省政府的干预下，监利县进行了一次规模巨大的整改活动，农民负担减轻了许多。但是，两个月以后，李昌平却由于“伤害了棋盘乡什至全监利县很多人的利益“，被迫辞职到深圳打工。李昌平说，监利县整改两个月解决了一些问题，但深层次的问题、难的问题不可能在这么短的时间内解决。解决监利人浮于事、债台高筑、组织涣散、干群对立、结构单一、经济衰退等突出问题才刚刚起步9。

湖北省监利县农民负担如此沉重或许是个别的例子，但农民负担比较重却肯定是二十世纪末和二十一世纪初中国农村的普遍事实。虽然中央的减负政策、法规以及大张旗鼓的监督检查行动在一定程度上起到了抑制农民负担增长的作用，但是由于农民负担有其自身的深层根源和不断扩张的刚性（李昌平被迫辞职的事实说明这种刚性的顽固和强大），农民负担过重的局面未能根本改观。因此在今天，我们仍然不得不承认，中国农民负担问题依然如故，中国农民肩膀上的负担依然是那样沉重。

中央的减负政策的制订来源于对农民负担过重成因的认识，减负政策成效不佳 自然 与中央政府对农民负担成因认识没有完全到位有关。中发1996年13号文件认为：

加重农民负担的行为屡禁不止，农民负担一再反弹，原因很多，主要是：有些地方盲目追求发展速度，超越了财政的承受能力，以各种名目向农民伸手；有些部门在农村办事情要求过高过急，不切实际地推行达标升级活动，搞形式主义，加重农民负担；有些乡村干部不善于做群众工作，方法简单粗暴，什至违法乱纪；很多地方乡镇机构臃肿，干部队伍庞大，加之集体经济薄弱，干什么都要向农民收粮要钱；现行的农民负担管理办法不够完善，缺乏群众民主监督，农村集体财务制度不健全，等等。

显然，中央减负举措的设计就是直接针对上述这些原因的。