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我国财政体制６０年：演进、运行与优化(3)

2016-08-05 01:09
　　(2)税权划分的基础与模式。国家结构形式是一个国家中心与地方权力划分的基础，是调整中心与地方关系最基本的制度安排。西方国家中心与地方关系的结构分为单一制和联邦制两种形式，其权限划分为集权制和分权制。结合国家结构和中心与地方的权限划分，其关系大致有联邦分权、单一集权和单一分权三种形式。与此相对应，各国政府间税收收进的划分模式大体分为集中型、适度集中与相对分散型两种税权划分的类型。分散型可以视为一种类型，但实际工作中已没有哪个国家采用这种模式。
　　(3)我国政府间税权划分模式。我国现行宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”从严格意义上说，中心与地方的关系是国家权力行使权在国家机构体系内的纵向分配关系，人民的根本利益是一致的，中心和地方关系调整的核心是实现政府的权能平衡，因而我国采取了单一税权模式。
　　
　　(二)中心与地方税权划分的相关分析
　　回顾新中国成立60的历史，我国中心与地方的经济关系在改革开放前基本处于放权、收权的摸索过程中。中心与地方关系总体上可概括为从计划经济体制下的“命令——服从”关系变化，到改革开放后有计划的商品经济的“讨价还价”的协商关系，再到市场经济条件下的“分税分级分管”相对稳定的法制关系。
　　1、立法上相对扩大了地方的税收立法权限。我国宪法明确规定“省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的条件下，可以制定地方性法规。但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准；省级人民政府可以制定规章，但须经所在省人民代表大会及其常务委员会批准；省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规；省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了地方各级国家权力机关和各级行政机关在国家政权组织中的地位、职权以及上下级之间的关系。
　　我国宪法赋予了全国人大及其常委会专属立法权，并具体地列举了专属立法事项。明确了地方性法规的权限，把地方性法规可以规定的事项加以具体化，使中心和地方的立法权限得到了明确、具体的划分，为中心和地方关系的规范化、制度化提供了有力的法律保证。尽管有了上述制度供给，但在税收立法方面，权利仍过于集中。目前相对扩大了省一级政府和省级税务部分的地方税收法规和地方税收部分规章的范围与权限，如对国家财政和税务部分颁布的部分税收规章进一步明确和细化，使之具有可操纵性。
　　2、执法上体制创新、收支拆分与强化征管。主要表现在：
　　(1)创新财政体制。改革开放以来，中心政府从内部实行强制性制度变迁，开始创新财政体制。中心与地方的财政关系由中心“一灶吃饭”改为中心与地方“分灶吃饭”。为配合社会主义市场经济体制的建立，以分税制为核心内容的宏观治理体制改革应运而生，为科学建构中心与地方关系提供了契机与支点，成为改革开放以来财政体制创新的“分水岭”。分税制运行以来尽管还不尽完美，但它究竟是市场经济条件下比较有效可行的中心与地方的协调机制，这表明我国在财政体制上开始与国际对接。
　　(2)财政收支拆分。新中国成立以来，我国财政收支的划分大体呈现出“利润国家→税收国家→收费国家→公债国家”的轨迹。经济改革开放初期，中心与地方之间关系的调整就是在巨大的财政赤字压力下循着以往的分权轨迹进行的。财政压力的开释通道包含着对公共经济部分的调整，除治理体制因素外，其调整主要包括两个方面：一是通过正式制度变迁，使用“激励解法”来进步“两个比重”，财政体制由利润上缴走向分灶吃饭、财政包干，再到分税制，从“利润国家”走向“税收国家”；二是通过非正式制度变迁，中心政府使用“拆分解法”对政府间公共财政关系进行调整，地方政府成为相对独立的公共物品供给者。分税制并未彻底解决中心事权与财权对称题目，在财政压力的作用下中心政府只好在不下放税权的情况下用公共支出包袱，导致地方政府动用自身行政权利筹集公共收进，经济后果是国家从“税收国家”走向“收费国家”，引发第二财政(预算外收支)和第三财政(制度外收支)，甚至第四财政(卖地财政)和第五财政(卖国有资源)。此外，为了增加全国性公共品投资，促进区域经济发展，缩小地区间经济差距，中心政府采取举债(如发行国库券)、征集基金的方法筹集公共收进；地方政府也出现变相发债趋势，两者使债务收进占政府收进的比重迅速进步，经济后果是国家从“收费国家”走向“公债国家”(2009年中心政府成功代地方政府发债2000亿元)。