实现国有资产对社会资本的最大控制(5)
2017-08-29 02:12
导读：授权经营的常见模式是三层结构：授权经营机构——中层操作机构——企业，其思路是由政府将国有资产的管理职能授权给某一个机构经营管理，通常是成
授权经营的常见模式是三层结构：授权经营机构——中层操作机构——企业，其思路是由政府将国有资产的管理职能授权给某一个机构经营管理，通常是成立国资委；同时设立中层的国有资产管理公司或控股公司等具体实施国资委的管理要求，最后是落实到企业。在授权经营方面做得较早也较为成功的主要有深圳、上海以及山西晋中地区等。在他们的做法中，授权经营的最高层，即政府直接授予权力的机构——国有资产管理委员会。深圳将国资委的职能明确定为贯彻执行国有资产管理的法规，依法监督和确定国有控股公司的领导人选等，由市长担任国资委主任。上海国资委也是主要由市委、市政府的主要领导同志负责。山西晋中地区则由行署专员兼任国资委主任，把政府经济主管部门的国有资产管理职能划归国资委，将政府各部门以国有资产创办的经济实体从产权上彻底分离，整体移交给国资委，并对资金的分配权加以集中。中间层是授权经营最核心、最关键的部门，各地做法差异稍大。上海主要建立了三大类国有资产运营主体，即在原主管局的基础上组建的国有控股公司、授权经营国有资产的企业集团母公司和部分国有资产存量较大的区县国有资产管理部门。市国资委和各控股公司之间通过采取建立资产责任体系。确立保值增值目标以及理顺产权关系、量化资产数量等措施，控制国有资产的总量和流向。深圳市国有资产运营主体主要由按产业划分的三家国有控股公司组成，由他们代表国家对授权范围内的国有资产行使资产收益、重大决策、选择管理权利。晋中强调国有资产经营公司一定要按照现代企业制度来建立，其性质是经营国有资产的企业法人，作为政府的代理人行使出资人的权力和义务，同时享有法人财产权，政府不干预其具体经营管理事务。授权经营的第三层，各地大致相同，都是由国有资产经营和管理部门所控股、参股的企业，他们是独立的企业法人，也是国有资产的存在形式。它们按现代企业制度的要求运作，通过公司的资本运营等方式调配国有资产，争取国有资产经营效益的最大化。
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山东近年来也进行了授权经营的探索。国有资产授权经营的做法，体现了资产所有权与经营权分离的要求。但从实践来看，授权多个经营机构，至少存在两方面的问题：一是授权经营企业通常最多只能承担对他们所占有的部分国有资产的保值增值责任，由于自身的盈利目的，他们没有积极性主动考虑政府的战略经营意图。二是授权多个经营机构，实际上是行业主管部门的翻版，必然造成出资人的分割状态，经营运作仍然带有条条块块的痕迹，很可能成为国有资产战略重组和运营中新的壁垒和障碍。因此，我认为有必要对国有资产授权经营体系作进一步的完善。第一层是组建国有资产管理委员会，政府授权其代表政府行使所有权，对本级政府的国有资产进行统一管理和监督，这也是切断政府与企业之间的直接联系，解决政企不分的关键。第二层是组建国有资产运营机构，由作为所有者代表的国资委将产权边界清楚的国有资产授权其经营。这是解决所有权与经营权分离的关键。资产运营机构作为中间机构，根据授权行使国有资产出资人职能。在省一级可考虑组建一个大型国资运营公司，将省级国有资产一次性全部授予，赋予其国有资产重组和投资的权力，按照政府的经营战略实行跨行业、跨地区、跨所有制的运作，加快国有资产的优化配置。这一资产运营公司应按照现代企业制度的要求，采取国有独资公司的形式进行运作。第三层是存在国有资产的企业。资产经营公司作为资产法人代表，将资产作股或以其他方式参与企业经营。
国资委与资产运营公司是授权与被授权、管理与被管理、资产所有者与经营实体的关系，这种关系通过国资委与其签订国有资产运营协议来界定。国有资产运营机构是按照授权，代表出资人对国有资产直接行使资产的占有、使用、收益分配和处置权，并统一承担授权范围内国有资产保值增值责任的特殊企业法人和市场竞争主体。它既没有政府行政职能，也木是一般的普通企业。资产运营机构同第三层企业既不是国有资产的授权经营关系，也不是上下级关系，而是控股、参股的关系，受《公司法》的规范。经营机构只能以入股、参股者的身份按出资额行使相应的出资人（股东）权力，承担有限责任，与其他投资者的职能是一样的。
