鼓励和促进我国节能事业的财税政策研究(5)
2017-09-12 06:55
导读：（二）政府预算投入政策 1、鼓励节能应纳入政府公共预算支持范围 和国际经验表明，节能具有鲜明的公益性特征，由此决定政府必须予以扶持，而公共财
（二）政府预算投入政策 1、鼓励节能应纳入政府公共预算支持范围 和国际经验表明，节能具有鲜明的公益性特征，由此决定政府必须予以扶持，而公共财政预算是政府推进节能事业发展的重要财力支柱。化国家一般通过预算投资、预算补贴、财政贴息、和开发投入等方式，着力深化节能投入。支持的重点包括法规制定、公众宣传、培训、信息服务、课题研究，同时组织和引导企业对关键性、共性和前瞻性节能技术进行开发、示范，引导能源效率技术的推广应用，以发挥公共财政“四两拨千斤”的功效。从国外的实践看，公共财政的强力介入，有效地推进了节能的技术进步，提高了能源效率，使节能、环保与经济发展步入良性循环的轨道。 过去长时期，为了改变能源短缺的状况，政府预算的基本政策取向是加大财政投资力度，提高能源产出。甚至一度通过建立能源基金方式向能源投资倾斜，从而有效地缓解了能源“瓶颈”的约束，支持了国民经济发展。这在当时特定的背景下有其一定的必然性和合理性。在于，国家节能发展战略并未能够得到切实有效的贯彻和实施，我们长期存在重能源供给、轻能源节约的偏颇，在政府预算的分配结构中，节能始终未能放到应有的位置，节能的预算投入微乎其微。可以说，政府预算的缺位是中国节能及能源效率水平远远滞后于国外的一个重要原因，其教训极为深刻。 当前中国经济发展已进入一个新阶段，节能不仅仅是国际化的大趋势，而且也是源于中国国情的一个正确选择，是确保我国未来能源安全、促进中国经济社会长期可持续发展的重大战略安排，应当成为国家的一项基本国策。公共财政预算反映和体现了政府的政策意图，是国家宏观调控的重要工具，在未来预算结构调整和改革中，应该从政策到财力重视节能投入，为逐步建立一个节能型社会做出应有的贡献。 2、主要政策建议 （1）在经常性预算中，设立节能支出科目，安排相应的节能支出预算。 这是确保政府预算予以重视和支持节能的一项重大改革措施。未来政府财政预算改革的基本取向是建立公共财政，预算资金安排要体现公共性、政策性的客观要求。由于节能具有鲜明的公益性特征，属于社会共同需要的范畴，因此，公共预算设立节能科目与公共预算的改革方面是吻合的。在我国财政经济实力不断增强的背景下，加之必要的预算结构调整，我国的财政经常性预算已具备支持节能支出的财力基础。 在我国现有的预算支出结构中，已有环保支出科目，但无节能支出科目。实际上两者的关系非常密切，搞好节能，提高能效，对环境保护具有至关重要的意义。因此，可考虑将两者合并，设立“环保与节能”支出科目，也可增设节能支出项目。这纯粹是一个技术性问题，关键是节能支出应作为经常性支出预算得以确立，并保持一定增长比例。为此，一方面要把每年增加的一部分财政收入用于节能预算资金，另一方面还可以通过调整预算支出结构，压缩或削减其它支出来解决一部分节能投入。 经常性预算中的节能投入主要用于下述四方面： 一是节能的研究与开发。科技研发投入是衡量一国整体科技投入的重要指标，是推进科技进步、增强国家经济竞争力的关键所在。据联合国教科文组织发表的《世界报告》，目前发展中国家的研发投入占GDP的比例一般在1%左右，而发达国家这一比重平均为2.9%.中国20世纪80年代以来，研发投入比重不断下降，1997年仅为0.54%，近几年有所上升，也不足1%. 二是节能技术示范和推广。这是将节能技术变成生产力、推动节能科技进步的重要一环，政府亦肩负着组织、协调和引导的作用。因此，政府预算需安排必要的资金，以引导能源效率技术的推广应用。 三是节能教育和培训。全国节能重点企业就有7500家，这是节能教育和培训的重点。需要编印相关教材和举办培训班，其基本费用应由预算予以安排。此外，我国的各类学校需开设不同层次的节能课程，还需充分运用电视、广播、报刊等媒介进行节能方面的宣传，政府预算应给予必要的经费支持。这对于提高全社会的节能和环保意识，有效建立节能型社会，必将发挥重要作用。 四是节能管理监督体系建设。20世纪80年代，我国建立了以节能服务中心为主体的节能服务体系，全国成立了200多个地方、行业节能服务中心和监督中心，拥有数千人的技术服务队伍，为企业提供节能方面的信息、咨询和技术服务。节能服务中心是我国特有的一支节能服务队伍，如何在市场经济下发挥这支队伍的作用，需认真研究并妥善处理。对于一部分具备条件的节能服务中心，政府可支持其改组为能源服务公司，使其通过开展节能技术的商业化经营，积极为企业提供优质的能源管理和服务来求得生存和发展。对大多数节能服务中心，可给予适当的预算经费支持，为其发展创造环境，一方面协助政府部门推进企业的节能工作，如协助政府部门贯彻落实节能法及其配套法规、节能政策，开展节能宣传、教育和培训；另一方面为企业提供能源审计、检测、监测、节能项目评估等多方面的、合格的节能服务，并将企业的声音反映到政府，成为政府和企业之间联系的桥梁和纽带。 （2）在建设性预算中，加强财政的节能投资力度。 节能投资是指对能源使用单位的技术改造投资及其生产新型节能设备的投资，其投资来源一般以市场和企业为主体，但政府为了发挥支持节能的政策导向作用，也应安排必要的财政节能投资，以促进全社会节能事业发展和能效水平提高。 从中国的实际看，节能投资少，资金和节能任务不匹配，是长期以来我国节能工作面临的一个主要问题。由于缺乏政府投资的有效支持，节能技术改造主要由企业承担。企业作为节能投资的主体，投资能力较弱，也缺乏有效的融资途径，大量节能技改项目难以及时实施，很多好的节能新技术、新工艺、新产品难以得到推广和普及。这说明，投资缺失是我国节能技术进步缓慢的症结所在。 目前从总体上看，我国主流生产和生活能力的能源技术和装备水平仍然很低，多数技术相对落后，能源效率水平与国际上的差距为10-20年。现在，技术进步的节能促进作用越来越明显，不仅有助于推动结构调整和产业升级，而且有助于培育和提高企业核心竞争力。因此，加强政府预算的节能投资，显得日益必要和迫切。 具体建议包括三方面： 一是逐步提高节能投资占预算内投资的比重。在未来的公共财政改革中，预算内投资规模并不会削弱，恰恰相反，它会随着国家财力总规模的增长而相应扩大。此外，预算内投资将会改变过去投资范围太宽、包揽太多的格局，从一般竞争性领域的投资中逐步退出，对国家基础性、公益性、战略性的产业予以投资倾斜。显然，强化节能投资符合国家预算内投资的改革趋向。 二是预算内节能投资要更多地利用贷款贴息方式。近年来中央一级和某些地方选择一些节能项目，通过专项贴息贷款方式予以支持，深受企业欢迎，取得了明显的投资效果，进而有力地推进了我国节能的发展。这一做法值得肯定并在今后予以进一步推行。 三是要选择一些特殊重要的、投资数额巨大的国家级节能项目，国家财政可采取直接投资的方式予以支持。当然，这类项目并不是由预算内投资独立承担，而是与企业融资一道完成。预算内直接投资与贴息贷款比较，对节能项目的支持力度更大，有利于更好地解决投资来源，并减轻企业负担和压力。但受国家财力制约，节能的预算内直接投资项目不宜太多。 （3）完善政府间转移支付制度，设立中央对地方的节能专项拨款。 政府间转移支付制度是公共财政体系的一个重要，是市场经济国家的通行做法。通常包括两种，一是无条件转移支付，二是有条件转移支付（亦称专项拨款）。“有条件”一般是指规定专门用途，要专款专用；另外一般要求地方亦有配套资金。因此，专项拨款的政策性导向十分明显，是贯彻中央宏观政策意图的一个重要工具。 我国由于各地经济发展极不平衡，区域间政府财力差距悬殊，特别是哪些以重化工业为主导产业的省份往往是能耗大省，节能大省和财政穷省。因此，在未来政府间转移支付制度改革中，为了有效地缩减区域之间节能的差距，推进全国的节能技术进步，设立中央对地方的节能专项拨款非常必要。 初步考虑提出三条建议： 一是中央的节能专项拨款主要是向中西部地区的能耗大省和节能大省倾斜，避免平均分配和撒“糊椒面”； 二是中央节能专款应采取科学、规范、透明的进行分配，避免“暗箱操作”和拨“人情款”； 三是接受节能专项拨款的省份必须按照相关规定，从地方预算中安排相应的配套资金，与中央专款一道专门用于节能方面，不得挪作它用。要制订周密的规划，进行安排使用资金，要把钱花在最急需的节能项目上。
