关于农村税费改革的探讨(2)
2017-09-19 06:27
导读：（五）农村教育及公益事业发展将受到影响 改革后尽管农村教师工资由乡财政上划给县财政统一发放，有了基本保障。但因乡村财力减少，农村中小学的
（五）农村教育及公益事业发展将受到影响 改革后尽管农村教师工资由乡财政上划给县财政统一发放，有了基本保障。但因乡村财力减少，农村中小学的基本建设投资受到严重影响，长期积累下来的投入不足矛盾仍未从根本上解决，这将使农村教育的发展受到限制。改革后村内集体公益事业和两工使用都采用“一事一议”方式筹资筹劳，这也将影响农村公益事业的投入。因有些工程并不能使每个农产受益，在认识不统一情况下，费用征缴难，使得“一事一议”变成“有事难议”，特别是跨村的项目，难度就更大，最终会出现农村公益事业无人干也无钱干的局面，使公益事业发展受到影响。另外，在目前有些地方基层民主还不健全的情况下，采用“一事一议”方式筹资筹劳，有可能会产生负面效应，给乱收费加重农民负担创造了条件。农村教育事业和公益事业发展能否得到保证，这直接关系到农村的长远发展，也关系到农村税费改革的成效，不能不引起重视。
二、深化农村税费改革的目标和任务 针对农村税费改革中存在的问题，如何对改革方案加以修正完善，使其更加、合理、周密，是当前深化农村税费改革中急需的问题。改革发展到今天首先应该深刻反思税费改革的目标任务究竟应是什么，只有明确目标任务后，才能进一步采取相应措施纠正不足。 农村税费改革的基本出发点是减轻农民负担，这是根本目标。但如果把税费改革简单理解为费改税，将减轻农民负担设定为农村税费改革的唯一目标，只是对农村税费征收管理制度进行调整，不彻底改变现行的公共分配制度，不去确保农民收入的增加，尽管在短期内是可以将农民负担减轻，然而很难保证农民负担不反弹，最终可能导致税费改革半途而废，其前期成果也难以巩固。因为由农村的三乱（乱摊派，乱收费，乱罚款）而产生的农民负担过重只是一种表面现象，其深层次的原因是制度因素，它是行政、经济、社会制度不完善的必然结果，是现阶段农业社会向社会转型过程中问题的综合反映。所以要从根本上解决农民负担问题，必须进行宏观、综合、系统的改革，而不能仅停留在微观层面上。因此建立一个科学合理的公共分配制度和增加农民收入、促进农业可持续发展，也应作为当前深化农村税费改革的两个目标，这是实现减轻农民负担目标的基本保证。
（一）建立一个科学合理的现代公共分配制度是农村税费改革的重要目标。 现行农村公共分配制度的缺陷是导致农民负担加重的深层决定性因素。首先现行分税制财政体制不完善，具有财权与事权不对称，各级财政自求平衡的特点，财税包干体制的痕迹较重。在现行财政体制下因中央税与地方税结构不合理，预算内收入不能满足地方政府的基本需要，各级政府出于自身利益的考虑，尽可能上收财权下放事权，其结果导致位于最底层的乡镇政府一级财权和事权不匹配，财政收入来源极其有限，支出范围却越来越广，管理决策权上的让位和财力保障上的越位并存，如乡镇教育经费开支一般占乡镇财政支出的60%以上，但乡镇政府却无法决定本乡镇范围内教师编制、教育布局和教育发展规划等，收支的缺口只能采取税外收费的形式加以弥补。加上现行财税体制中财政转移支付制度不完善，规模很小且不规范，纵向转移支付功能很弱，使乡镇政府承担的公共需求超出其经济承受能力，而这些超额负担均转嫁到农民和乡镇企业中。农村行政体制改革滞后，又加重了乡镇财政的负担。按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公民提供公共产品，并为私人产品的有效提供创造良好的社会环境，提供优质服务。对农村地方政府而言，其基本职能是提供更多、更好的地方公共产品为维持农村社会治安、制度城镇发展规划、进行乡村基本设施建设和农村社会保障体系建设等服务，同时为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训等服务。但乡镇行政体制改革相对滞后，行政职能转变缓慢，管理色彩依旧较浓，服务意识淡簿、乡政府习惯于直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营；农村地方政府组织结构仍维持计划体制下的“大政府”模式，除党、政、人大和政协四套班子外，还有“七所八站”和一些常设的办公室，主要行使经济管理职能，且干部人事制度不规范，各部门片面强调上下对口，盲目增加机构人员，造成乡镇机构膨胀，财政供养人员过多，必然会增加农民负担。 其次，农业税制本身的缺陷不能适应农村公共支出增长的需要。农业税的征税对象是农业收入，但计税依据是常年产量，这使农业税收入与农业收入增长严重脱节，无法同步增长。从制度设计来看，农业税应是一种收益税，但实际执行结果却像土地税或财产税，且无法调节级差地租收入，造成实际意义上的税收流失，使乡镇政府失去了应有的一部分收入。在当前农村担负着70%人口的公共需求，实行轻税政策的农业税收入又满足不了乡镇政府的财政需求，势必迫使乡政府削减公共产品的提供，不能为农业生产提供应有的帮助，使农业缺少高产稳产的基础，易造成农民收入的减少。所以，只有废除专门对农民征收的农业税收，统一城乡税制，实行规范、公平、统一的现代税制，才能理顺中央与城乡居民的分配关系，为彻底解决农民负担过重问题提供制度保障。 现行农村提留统筹制度的不合理是农村公共分配制度的又一缺陷。从公共分配来看，无论是城市居民还是农民只要向政府缴纳税收后，政府就有义务向纳税人提供公共产品，而无需再收费，只有在政府为某些公民提供特定服务或国有资源使用权时，才能额外收费。乡统筹村提留是农民向政府缴纳农业税后，又直接向集体经济组织缴纳的费用。随着农村联产承包责任制的推行，与土地相对应的农村集体经济组织在绝大部分地区已经不存在了，村民委员会名为自治组织，实际上也成了乡镇政府的派出机构。乡统筹的支出范围均属于政府公共事务性质，村提留中的村级行政经费支出也属于社会公共费用，应由国家财政支出负担，不应再让农民缴费。所以设立乡村统筹提留，包括改为农业税附加、一事一议、劳动积累工和义务工，实际上都扰乱了农村公共分配关系，侵犯了农民的利益，使农民承担双重公共负担。在农民收入仍远远低于城市居民收入的情况下，把应由农村财政经费负担的大部分转嫁给农民是既不合理也有失公平的。特别是农村义务教育，这并不是一种地方性的公共产品，受益的将是整个国家，不应将支出责任全部推给乡级财政。实行城乡平等分配政策，消除城乡二元财政结构是公共分配制度改革的方向。只有彻底纠正现行农村公共分配制度的缺陷，改变目前国民收入分配格局，完善分税制财政体制，彻底改革农村税费制度，建立一个科学合理的现代农村公共分配制度，才能从根本上解决农民负担问题，在机制上保证不反弹。
