完善我国分税制模式之思考(5)
2017-09-22 05:57
导读：（二）现行分税制存在的问题 1994年的税制改革，是我国税制建设史上的一个重要里程碑。作为财税体制改革重要组成部分的分税制改革也取得明显成效。
（二）现行分税制存在的问题 1994年的税制改革，是我国税制建设史上的一个重要里程碑。作为财税体制改革重要组成部分的分税制改革也取得明显成效。但是新的运行机制才初步建立起来，受政治、经济、诸多因素的影响较大，因此，与国外发达市场经济国家的分税制相比，已经出现一些问题。 1.分税不彻底。现行分税制不是真正意义上的分税制，旧体制的痕迹非常明显。如分配格局不变，对地方既得利益部分搞基数返还，增值税按比例分成。从表面看按税种划分收入，实质上并没有真正实现“分税”。 2.税种划分未充分考虑税收职能作用的发挥。现行分税制主要考虑的是税收收入在各级财政之间的归属与分配，旨在通过税收划分解决财政预算分配问题，而对税收调节经济的作用考虑不够。最为明显的是将固定资产投资方向调节税划为地方税，这个税种关系到引导投资方向与产业结构调整，是应由中央掌握的宏观调控手段，划为地方税将产生许多问题：（1）会损害中央宏观调控的有效程度，为中央统一税率的执行增加阻力；（2）强化地方利益，使企业与政府的血缘关系更加明朗，不利于转变政府职能，建立企业制度；（3）加剧了各地区经济发展的不平衡，致使富的地方愈富，穷的地方愈穷。 3.实行两级分税制，难以适应复杂情况，难以处理好中央与地方的关系。两级分税制使省、市、县三级政府形成一个利益整体，中央政府很容易被架空。从两套税务机构分设后人员配备来看，省地税局主管领导多数由省级财政厅主管领导人兼任，在政策的执行、征管范围的划分及地方各有关部门的工作配合上，地税局明显优于国税局，也是造成国税税收任务难以完成的一个因素。 4.转移支付制度不健全。从国外成功的分税制经验看，转移支付制度是一种通用做法，许多国家都建有一套、合理、完整、严密的转移支付制度。转移支付制度能起到既调节中央与地方之间的分配关系，又调节各地区间的分配关系的作用，对加强中央宏观调控，促进地区平衡发展，起着极其重要的作用。而我国现行分税制采取的基数返还、保护地方既得利益的一系列做法，没有摆脱旧体制的束缚，没有摆脱过去的财政补贴办法。
（三）完善我国现行分税制模式的思考 分税制作为处理中央与地方财政关系的一种有效，在西方市场经济国家已实行多年。随着我国市场经济体制的建立与发展及与国际惯例的逐渐接轨，采用渐进式的由非完全分税制逐步向完全分税制过渡的模式，是因地、因时制宜的，实施以来也取得了一定成效，但因实施时间较短，经验不足，实践中已暴露出一些问题。为了加强宏观调控，正确处理中央与地方的财政分配关系，充分调动中央和地方两个积极性，完全有必要在借鉴国外经验基础上对我国现行分税制模式进行改进与完善。 1.确立科学的分税制模式。我国现行的非完全分税制模式是过渡阶段的产物，就长远目标而言，完全分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式，即中央与地方都拥有各自的主体税种，且按税种划分各自的固定收入，地方也有一定的税收管理权，中央与地方都有完善的税收征管体系，政府间的转移支付制度也较为规范。而要做到实施这一科学模式，不仅需要一个时间过程，也难以一步到位。故可在现行的非完全分税制模式基础上分两步进行：先实施非完全分税的分率制，即除按税种划分中央与地方各自的固定收入外，仍保留有部分共享税，但可改原来的分成制为分率制，中央与地方同源课税，各自分率计征。分率制实施一段时间后，待时机成熟，即可过渡到分权程度较高的完全分税的分级财税管理体制。 2.正确界定与划分中央与地方的事权。事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据。凡是涉及宏观经济、有较大影响的事权应集中于中央政府；反之，则由省级和市、县级政府执行。中央负责国防、外交、中央机关事务、全国性文化、卫生事业、环境保护和国家级基本建设及重大灾害救济等事务；而省、市和县负责社区治安、社会福利、通讯等基础设施。与此同时，还应尽力改进中央与地方在事权上的交叉重叠，该由中央负责的事（职责）全部收归中央，该由地方负责的事（职责）全部下放地方，做到各行其是，各负其责。根据事权与财权相统一的原则，在事权界定的基础上可相应划分财权。即按照各级政府的事权，可划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定和划分出各级政府的财政收入，而财政收入则又主要按税种性质进行划分。总之，在原则上做到中央应办的事由中央财政负担，地方应办的事由地方财政负担，各级政府都应有相应的财权和财力作保证。 3.合理配置税种。正确划分中央与地方的财权，关键在于税种的划分，即如何合理地配置中央与地方的税种，使其都拥有主体税种和较为充足的税源。其配置的原则为：将维护国家权益、涉及全国范围、实施宏观调控所必须的税种划归中央；将只涉及地方范围、适合地方征管的税种划归地方，并进一步加强地方税种的建设。为保证地方政府的财力，共享税中的增值税的地方分享比例可从25%适当提高至30%.另外，还可适当开征新的地方税种，如遗产税和赠与税、社会保障税等。 4.建立规范的财政转移支付制度。财政转移支付体现了上级政府对下级政府的财政返还与补助，即各级政府之间的财力转移，包括体制补助、税收返还和专项拨款等。而要使其规范化，必须坚持“兼顾效益与公平”的原则：一方面要优先考虑经济效益高的省（市、县），效益越高，人均建设性转移支付就应越多，即“办事钱”要体现差别，转移支付要向“高效益”地区倾斜；另一方面又要充分考虑缩小地区间差异和人均收入差异，人均收入越低，人均建设转移支付也就应越多，即“吃饭钱”要大体相同，达不到基本标准就要实施重点转移支付。只有这样，才能促进地区经济效益的提高和差异的缩小，才能保证各级政府在权、责、利上的合理划分和充分调动地方积极性。规范各级政府间的财政转移支付制度重要的一环，就是实际操作方法，即不仅要测算收入能力，还要测算支出需要，通过收支对应比较来最终确定各级政府之间的财政返还与补助。这就需要变现行财政转移支付的“基数法”为“因素法”，即充分考虑影响地方财政收支的人、、人均国民生产总值和人均财政收入、卫生与市政建设、特殊性等因素，通过“系数因素法”测算出各地的标准收入能力和标准支出需求，即建立起地方各级政府的标准预算，来确定中央对地方以及地方各级政府间的财政转移支付。 5.税收管理权和税收征管关系。按照统一税法与分级管理相结合的原则，应将税收管理权包括税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分，不应全部集中在中央。如对于中央税与共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央；对于不在全国统一开征、具有明显地域特征的地方税的立法权、解释权、征管权可全部划给地方；对于全国统一开征、对宏观经济有较大影响的地方税如营业税、个人所得税等可由中央制定基本法规和征收办法，相应给予地方一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。这样既理顺了中央与地方对税收管理权的分级划分，又可以发挥中央与地方税收征管的主动性与积极性。在税收征管关系上，（1）在政策上必须明确国税、地税两个系统的征管范围，避免相互交叉重叠和相互扯皮、拆台；（2）在操作上必须对两者进行协调，可建立协调机构、联席办公会制度、共同征税大厅以及采取联合行动等；（3）在司法上建立共同的税收执法保障体系，可在两者之间组建税务检察室、税务治安派出所、税务法庭和税务警察等。从而确保税收征管工作的正常运行和减少税款流失以及中央与地方财税收入各自入库。 总之，借鉴国外经验，为我所用，进一步完善和健全我国的分税制财政管理体制，还需要根据我国的政权结构、经济发展水平和国家的财政状况，注意以下几个方面的问题：整体设计与逐步推进相结合。外国实行的分税制，一般是在健全税收制度的基础上，一步到位，直接通过分税，确定中央与地方的财政收入。我国的分税制则不同，它是在税制逐渐完善和改革财政包干制的基础上进行的。针对这种实际情况，一方面，学习外国经验，在总体设想上，要适应市场经济发展的要求，在科学确定中央政府与地方政府事权的基础上，依据事权，按税种划分中央与地方的财政收入，合理界定中央政府和地方政府的财政分配关系。目前，根据我国实施分税制的状况，从总体看，我们调整和改革了税收制度，在工商税方面，把原来的32个税种，调整、合并为18个税种。在流转税方面，建立了以增值税为主体，增值税、消费税、营业税三税并立，对部分产品实行增值税与消费税相互交叉，增值税普遍调节，消费税重点调节的流转税格局。在企业所得税方面，改变了按经济成分设置所得税种的状况，统一了内资企业所得税。再者，按照国际惯例，统一了个人所得税，扩大了税基，调整了税率，提高了免征额。另外，根据税种设置和中央与地方政府的事权，对税种进行了划分，确定了中央税、地方税、中央与地方共享税，建立了分税制框架。另一方面，针对我国实际情况，考虑到实行分税制关系到中央与地方利益的调整，涉及面广，矛盾多，加上实行分税制在我国是一个新事物，税制还不健全，许多税种还没有开征，已开征的税种也还有不少的问题需要解决。在我国实行分税制不可能一步到位，只能分步实施，如在建立分税制的初期，我国还需要暂时实行“分税加包干”双轨并行的分税制财政体制。总之，从包干制到彻底的分税制，还需要一个过渡时期。因此，采取总体设计与分步实施，稳步推进，逐步完善的步骤，是由中国国情所决定的。
