新公共管理兴起的时代背景和理论渊源(2)

    随着工业时代逐渐成为过去，西方各发达国家纷纷进入后工业时代。为适应工业社会需要而建立起来的传统公共行政模式——理性官僚制日益显示出其不合时宜的一面。欧文·E·休斯认为，传统公共行政管理模式存在三大问题：第一，政治控制模式既不充分也不合逻辑，政治与行政是不可能分离的，“传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及制定政策的角色”。①第二，韦伯的官僚制模式使得传统行政模式的结构和管理方式过于陈旧，尤其是其“理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性”。②第三，旧行政模式背离了自由，而且与市场作用相比较效率太低，“政府官僚制大大限制了个人自由”，“官僚制模式显然不如市场过程更有效率”。③奥斯本和盖布勒认为：“工业时代发展起来的政府机构，具有迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，这些机构已经不再能有效运转了……变得机构臃肿，浪费严重，效率低下……在变化迅速、信息丰富、知识密集的（20世纪）90年代已不能有效运转。”④美国锡拉丘兹大学马克斯维尔公共行政学院教授帕特里夏·英格拉姆则认为：“当政治家和公民要求规模更小、行动更迅速、更灵活和更负责任的公共组织时，文官(制度)和公共管理体制已经在各种层次上成为改革的目标。”⑤综合来看，理论界对传统公共行政模式的批判主要集中在以下几个方面：第一，政治与行政二分原则不合时宜。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，使公务员在政治中立的要求下不能充分发挥自己的创造性、能动性；不能及时就公众不断变化的需求做出回应；不能提供多样化、个性化的公共产品与优质的公共服务。第二，严密的层级导致行政低效。官僚制的核心特征之一就是纵向分层。组织有上下之分，人员有高低等级之别，一级管一级，一级对一级负责，上下按部就班，节制严明，标准统一，这对于增强上级对下级及公众的控制力，能起到积极的作用。但是，这一体制主要适应的是大工业时代模式化、标准化、慢节奏的①[澳]欧文?E?休斯.公共管理导论[M].彭和平周明德金竹青译.中国人民大学出版社，2001：46.②[澳]欧文?E?休斯.公共管理导论[M].彭和平周明德金竹青译.中国人民大学出版社，2001：47.③[澳]欧文?E?休斯.公共管理导论[M].彭和平周明德金竹青译.中国人民大学出版社，2001：54.④[美]戴维?奥斯本、特德?盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社，1996：12-13.⑤西方国家行政改革述评.[C].国家行政学院出版社，1998：43.7工作和生活需要，而在以计算机技术推动下的信息社会，这种组织形式则逐渐成为阻碍经济社会发展的低效能载体。一方面，多层级划分使信息传递十分缓慢。另一方面，这种等级划分使下级只能被动地对上级负责，这势必造成公共部门对公众和社会的需求缺乏回应性和及时性。第三，繁杂的规则窒息了公务员系统的活力。如在美国，政府人力资源管理最小的细节都可以在联邦的法规或条例下找到。其联邦人事法长达850页，人事法实施细则长达1300页。联邦人事指南也有10000页的指导办法，其中就完成一个人事行为通知的标准表格，该指南就有900页的指导说明。①如果说这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下还能够使得各种管理井然有序、富有效率的话，那么在进入了追求灵活、崇尚个性的信息社会之后，就成为经济建设和社会发展的不利因素。它扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。第四，专业化分工导致机构臃肿、官僚主义猖獗。官僚制的专业技术崇拜和固定的专业化分工使官僚制体系的总体被分割为相互独立的专业部门，它们之间分工明确，但缺乏必要的统一和协调。结果政府陷入了部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗的窘态。

4、当代西方国家政府的财政危机

     在当代西方国家政府出现财政危机的一百多年前，德国经济学家瓦格纳在考察了几个国家的公共支出情况后，曾经以“瓦格纳定律”的方式预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。不幸的是，这一预言在一百多年来许多西方国家的实践中一再得到验证。以美国为例：由于美国政府组织规模过度膨胀，自20世纪60年代初到20世纪70年代末，美国联邦政府的工资从不到130亿美元猛涨到了700亿美元以上。全部的联邦开支上涨6倍，达到了5000亿美元以上，国债几乎是过去的3倍，接近10000亿美元。②西方学者普遍认为，