ＮＰＭ背景下的公共政策走向(4)
2014-12-20 02:41
导读：5.政府的政策职能与治理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层治理与具体操纵分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够
5.政府的政策职能与治理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层治理与具体操纵分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和进步效率。
三、转型与影响
NPM理念主张政府作用的退缩与市场价值的回回。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。
(一)NPM理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监视与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观治理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。
2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操纵型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而NPM主张分权和权力下放，要求给予执行者自主权和灵活性，夸大市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部分以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而NPM运动下由于执行机构的设立以及私营部分、社区组织的参与，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的治理是建立在共叫基础上的契约治理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到题目出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而NPM倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防题目的发生，而不仅仅是治疗题目遗留下来的创伤。
（转载自http://zw.ＮＳＥaＣ.com科教作文网）
(二)NPM理念下的公共政策执行
NPM理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，NPM取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。NPM理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。
1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政夸大政治与行政截然分开，夸大公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而夸大政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。NPM理念对此则持不同意见，以为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。NPM理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着NPM运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而NPM理念下政策制定与政策执行的分离则是在夸大文官增强对政治家的响应的条件下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并夸大承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的
规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共治理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自主权，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。
