ＮＰＭ背景下的公共政策走向(5)
2014-12-20 02:41
导读：2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄
2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。NPM运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，以为政府在公共治理中最主要的职能是制定政策。政府固然还是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部分进进公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部分以及以社区为主的公众参与组织等多方气力。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不同等关系，联系的纽带多为命令或指令，夸大下级对上级的尽对服从。而NPM运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引进公共服务领域，倡导公共部分与私营部分进进市场进行同等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，NPM下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”
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3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下很多政府部分并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投进，不注重产出，片面追求效率而不计本钱，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投进越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整洁划一而忽视公共服务的多样性。NPM则不同，它主张以市场和顾客为导向，以为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它夸大主动、灵活、低本钱地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，NPM还重视执行的产出和质量，夸大本钱与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩治理，按效果作预算。“新公共治理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满足的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”
(三)机遇和挑战：NPM理念下的公共政策评估与政策监控
NPM理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统治理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，经常会由于内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法正确反映公共服务的真实情况。NPM理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引进公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位；另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的态度评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现题目，更好地进行监控。
