循环经济的制度变迁(3)
2017-05-29 01:10
导读：环境许可最早在瑞典实行，中国于1987年开始试行污染物排放许可证制度。到目前为止，中国已在大气、水、海洋等环境资源的保护方面建立起了排污许可
环境许可最早在瑞典实行，中国于1987年开始试行污染物排放许可证制度。到目前为止，中国已在大气、水、海洋等环境资源的保护方面建立起了排污许可证制度。作为行政许可中的一种的环境许可，排污许可证是在污染物总量控制基础之上，允许许可证的获得者向环境排放许可证所许可范围内的污染物，即拥有一定程度的环境容量资源使用权。排污许可证制度是国家通过行政机关采取行政许可的方式来管理环境事务的手段，是对国家环境行政权的强化，是行政机关控制环境质量的行政手段。
早在1904年，德国就实施了排污收费制度。自1972年经济合作与发展组织环境委员会提出“污染者负担原则”后，这一制度开始在许多国家建立起来。依照法律、法规的规定，行政机关强制性向排污者征收一定的排污费用，将排污者的污染治理责任和其经济利益统一起来，以现实的经济利益刺激对排污者对污染的治理，改善环境。此项制度的实施，是以经济刺激为前提，以利益去驱动排污者改善排污行为。然而，更重要的是，这项制度是以强制性的手段将环境的外部不经济性所产生的社会成本由排污者来负担。在一定意义上来说，行政机关代位行使环境容量资源所有权，以不平等的身份向排污者强制性征收排污治理费用。因此，排污收费制度所运行的经济刺激机制是一种“非市场性”的行为。排污收费是防治污染进而改善环境的一种“非市场性”的经济手段。
在行政主管部门运用行政手段和经济手段调整排污者的排污行为时，因其行使的是行政主管部门的行政职能，更多的是采取强制性的手段，而排污者只是责任的被动承受者。因此，当事双方是处于一种相互“博弈”的状态，在此过程中，良好的环境状况只不过是“猫捉老鼠”游戏的结果。虽然在此“博弈”过程中，环境保护行政主管部门处于强势地位，但是却因“信息不对称”，无法明确了解排污企业的真实排污行为，反倒处于弱势地位，无法了解到排污企业所掌握的最有价值的排污信息。主管部门为弥补信息的不足不得不增加管理的成本，而排污企业却缺乏主动减少污染排放物的动机，因此，行政部门为改善环境所进行的决策行为就失去了最基本的排污信息依据，进而导致环境决策的扭曲，使得为减排污染物而设立的排污许可证制度和排污收费制度达不到其应有的目的。
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因为以上两种制度在减排污染物上存在明显的不足，当存在这种“非均衡”，即制度并非可以永久稳定下去，就存在制度变迁的可能性，针对减排污染物的市场手段——排污权交易制度就产生了。
排污权交易制度最早是由美国多伦多大学经济学家戴尔斯教授在1968年提出并应用于水污染的控制研究，它是一种以经济刺激为特征的效率型环境法律制度。排污权交易理论起源于“科斯定理”，即假设交易成本为零，无论初始产权配置状况如何，通过交易总可以达到资源的最优化配置，“科斯定理”为解决环境外部不经济性问题提供了新思路。
排污权交易的主要内涵是：在满足环境质量要求的条件下，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样买入和卖出。首先确定一个地区的污染物排放总量即在环境容量允许范围的排放量，并将该总量在各排污单位之间分配，各个单位的排放量可以买卖。当一个企业通过污染物治理削减到一定排放量时，它就可以将缩减的排放量卖出，卖给那些治理污染成本过高的企业，此类交易的结果就是污染治理由治理成本最小的企业来进行，而污染物排放总量不变。这种总量控制下可对个别污染口灵活调整的思想，美国从1976年开始实施，到目前为止美国在排污权交易方面取得了很大成功。
实施排污交易制度时，主管部门的职责在于确定某一区域的环境容量，以及区域内每一企业的初始排污权，这样充分了解本企业内部有关污染方面信息的企业决策者将运用本企业所拥有的技术来减少排污，以将更多的排污权货币化。在这一过程中，主管部门在分配排污权后不再需要采取行政强制力且不需要介入到企业内部去了解污染物信息，排污单位也不会因为监管部门缺乏如前两种手段般强制的监管而不约束其排污行为，相反，因其本身所具有的强烈的趋利性刺激其寻求自身利益的最大化——采取较低的成本达到减排目的或以较低的费用购买排污权。如此，排污企业就以自主的行为不自觉地达到了社会公益的最大化。这样一来，既使环境保护行政主管部门降低了决策的成本，也使减排的成本降到了最低。
