中国农地法律制度与经济体制具有高度相关性,现(2)
2013-09-28 01:07
导读：《宪法》第9 条和第10 条、《民法通则》第74条第2 款和《农业法》第11 条都明确规定,农 地属于农民集体所有,1998 年修订后的《土地管理法》根据历史上形
《宪法》第9 条和第10 条、《民法通则》第74条第2 款和《农业法》第11 条都明确规定,农 地属于农民集体所有,1998 年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况,更是作了详细规定,即集体土地所有权主体有三类:乡镇农民集体、村农民集体和组农民集体,分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营管理所属土地。尽管产权经济学和
法学都认为所有权是由一组权利束构成的,包括排他性使用权、收入的独享权和自由的转让权等, ⑤可是在产权经济学看来,重要的不是资源的归属问题而是资源的利用效率,即如何使资源从低效率使用者流向高效率使用者,处分权是最核心权利。经过20 多年的不断改革和完善,农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利,但土地处分权从来没有真正赋予农民,国家对农民拥有最终处分权。国家拥有农地最终处分权不仅体现在国家成为农业用地转为非农业建设用地的惟一合法垄断者,还体现在国家凭借行政力量单方面介入集体所有权的行使,导致农民土地集体所有权残缺,这种情况突出地表现在:近些年来,不少乡镇政府利用农业现代化、产业化、规模经营等口号,否定土地家庭承包制。
例如,有的不尊重农民意愿,随意改变土地承包关系,搞强制性的土地流转;有的只顾当前利益,根本不考虑未来市场风险和不确定性,在大多数社区成员不知情、不赞同的情况下,采取工商企业和大户大举进入农业生产领域的经营形式,以较长的租赁期限和强制性手段承租大面积耕地,使农民失去生存和发展的保障;有的在农户租出土地使用权后,取消了农户对土地的承包权,甚至不对农户作任何经济补偿。⑥在这些活动中,乡镇政府对自治村采取责任状形式推动。承包
经营合同不仅不能保护农民的土地权益,反而成为了乡镇政府侵犯农民土地权益的合法手段。
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3. 中国农地法律上所有权与事实上所有权的二元分离,造成了农民土地承包经营权的不稳定土地承包经营关系的稳定对农民家庭的生产和生活具有十分重要的意义,世界银行经济学家的研究表明稳定的地权对长期投入有系统的影响,如土地有机肥与水利设施的投资,有助于农业可持续发展。⑦家庭承包制实施后,党中央一直高度强调农地承包关系稳定的重要性。1984 年在第一轮土地承包中,为了克服农民怕变的心理,将土地承包期限规定为15 年;针对第一轮土地承包将到期,1993 年在第二轮土地承包中,中央即时出台了土地承包期再延长30 年不变的政策;1998 年江泽民同志视察安徽和2002 年温家宝总理在人代会答记者时都指出30 年后也没有必要变动。中国(海南) 改革发展研究院农地课题组1999 年对全国17 个省的1700 个村的1700 个农户的调查样本表明,有77. 4 %的村自从实行家庭承包制以来至少进行过一次土地调整,其中有50. 8 %的村进行了大调整,在第二轮承包所签发的合同中,有25. 6 %的村允许30 年内进行土地调整,有3.
9 %的村规定了30 年内必须进行土地调整,有42. 69 %的村没有是否进行土地调整的规定,明确提出防止30 年内土地调整的村只有13. 6 %。⑧理论界普遍认为农地承包经营关系不稳定的根本原因在于农民集体土地所有权权能不健全。有学者认为:集体土地所有权不是真正意义上的所有权,或者仅是一个低等级的所有权,是对国家所有权有向心力的准所有权或大使用权,其地位远不及外国的私人土地所有权。⑨也有学者将其归因于农地集体所有权主体缺位,即农村集体土地名义上人人所有,实际上人人没有,缺乏行使所有权职能明确的主体。
笔者赞同理论界有关所有权方面的原因导致农地承包经营关系不稳定的观点。可是,笔者认为农地所有权存在的问题并不在于所有权主体缺位与错位。如前所述,中国每一宗农地所有权主体在法律上是十分明确的,即一定范围内的农民集体。2003 年3月1 日实施的《农村土地承包法》根据多元化的土地所有制,明确规范了由谁来发包土地以及在多大的成范围内发包土地。例如,该法第12 条规定村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权。而且1995 年4月9 日国家土地管理局公布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》,对农地权属进行了很好的界定,其第21 条规定:农民连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有;连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。现实生活中农地纠纷很少是因为权属不明确造成的。
