中国农地法律制度与经济体制具有高度相关性,现(6)
2013-09-28 01:07
导读：国家农地管理最重要的目标是维护耕地进而确保粮食安全。中国的现实情况却是: 政府的土地管理职能与经营职能没有分开,政府既当裁判员又当运动员。地
国家农地管理最重要的目标是维护耕地进而确保粮食安全。中国的现实情况却是:
政府的土地管理职能与经营职能没有分开,政府既当裁判员又当运动员。地方政府为了眼前利益大肆进行圈地,圈地又有悖于其保护耕地的目标,显然政府管理上的目标是自相矛盾的。政府农地管理首要职能是进行土地规划,强化土地用途管制。可是,囿于传统的土地利用计划管理思路,现行的土地利用总体规划体系仍然偏重于各类土地利用数量指标的编制和自上而下的指标控制,规划对二元结构转型严重估计不足,造成了土地用途管制在许多地方的实施难度很大,土地利用分区在规划中尚未得到应有的重视。现在应尽快制定土地分区法,把土地利用分区置于土地利用总体规划头等重要位置,将农村集体土地按用途分类为农业用地、非农经营性用地、非农公益性用地和宅基地,明确规定每个地区土地使用类型、范围及其规章,并配备分区图。只要符合政府的土地使用规划,应允许农地使用权自由交易;当农地改变用途时,开发者必须从按照规划加以保留的土地使用者那里购买足够份额的土地开发权,充分补偿失地农民所损失的机会收益,使其今后生活水平不下降。
其次,进行农村集体经济组织创新,制定农民合作机构组织法,是二元结构转型的现实选择1984 年家庭承包制在中国普遍实现后,乡镇政府和村集体经济组织便成了现行农地制度的既得利益集团。中央政府为了国家的长治久安,众多确保农民拥有统一完整的承包经营权的努力,因为与地方政府和村干部的既得利益相矛盾,最终没有实现预期的目标。现在法学界存在一个误区,将村民委员会和村民小组等同于集体经济组织。根据《村民委员会组织法》第5 条规定:村民委员会应尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权??这说明村委会并非集体经济组织。近些年来,各地普遍贯彻了新的《村民委员会组织法》,村民自治获得了很大程度的发展。今后,完全的村民自治制度实施之后,集体经济组织是否存在、如何存在,都将对农地法律制度安排产生重要影响。
中国大学排名 村民自治以后的农村集体经济组织主要职能应该是解决千家万户小生产与千变万化大市场的矛盾。发达国家农民是通过合作组织和行业协会来走向市场和保护自己权益的。中国现有2 亿多分散的客户,也只有联合起来才能保护自己的土地权利。理论界有一种流行的观点,认为只有领先集体经济组织行政力量,才能实现土地规模经营,否则中国小农就无法和国外大农场竞争。经济研究的一项基本结论是,农业是最不具有规模经营的产业,显着的报酬递增仅在加工和销售领域显现出来,即使是需要有大型加工和营销设施的农业生产,也可以采取合作社+ 农户形式按合同组织起来。这种方式既不牺牲加工和销售的规模经济,又在农业生产中发挥了农民的优势。发达国家一般都对公司、企业进入直接的农业生产领域有严格的限制,日本自二战后实行土改一直到1961 年《农业基本法》出台,法律不仅严禁法人进入直接的农业生产领域,还规定非农业生产者不得拥有农地。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度,这是载入宪法的。统的实质就是 服务,农民合作经济组织在为农民服务方面,更具有生命力,针对性和适应性更强。尽快制定《农民合作机构组织法》,以村民小组为基本单位培育农民合作机构,取代现行的农村集体经济组织,是农民走入市场的桥梁。
其理由在于:在村民小组范围内农民之间相互了解,道德约束力较强,能够对分散农户的机会主义行为进行有效监督,促使农民为集团的共同利益而行动。
再次,完善《农村土地承包法》,确保农民拥有完整的土地承包经营权,是二元结构转型的保证中国农地的管理、处分等支配权能属于集体,而使用、收益等利用的权能则分属于集体的成员,当集体成员离开集体时也就自然失去了对相应土地的使用收益权。因而,笔者认为农地集体所有权接近总有性质。可是,总有乃多数人所结合,但尚未形成法律人格之共同体,以团体组成员之资格而所有之状态。m}
