中国农地法律制度与经济体制具有高度相关性,现(4)
2013-09-28 01:07
导读：在笔者看来,中国现行农地法律制度的缺陷集中体现在二元性上,政府对农民土地权利的干预是农地制度二元性的必然要求。而农地法律制度二元性问题在传
在笔者看来,中国现行农地法律制度的缺陷集中体现在二元性上,政府对农民土地权利的干预是农地制度二元性的必然要求。而农地法律制度二元性问题在传统的计划经济体制下和发达国家都不存在,是中国在经济转型中产生的特殊问题,其根本原因在于农地法律制度没有随着二元结构的转型而与时俱进。
1. 中国农地法律制度严重滞后于农村剩余劳动力转移,现在成为制约农村剩余劳动力转移的一个重要因素伴随着经济结构转型,中国正经历着一个前所未有的社会变迁。截至到2003 年底,进城打工的农民已经达到11390 万人,已占农村劳动力总数的23. 2 % ,其中举家进城打工的农民2430 万人,占全部进城打工农民总数的21. 3 %。l{这部分农民的生存状态已经与农地有了质的分离,很少有人愿意放弃土地。尽管《农村土地承包法》第26 条3 款规定:承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。l|该规定在现实经济生活中无法实施。目前中国农地法律制度有阻碍农村劳动力转移的一面。比如,如果农地制度的个人化程度提高,土地价值随之提高,一些农民就可能通过转让土地而筹集一部分进城长期居住的资金,从而加快农村劳动力转移的步伐。杨小凯的新古典产权理论表明,农地产权结构的改进对农业、农村、工业和城市的经济发展产生了巨大贡献,该模型说明,到1987 年,影响农产品定价制度的改革潜力已不大,因为界定产品收益权的效率指数是0. 972 ,已接近最高值1 ;但土地买卖制度的潜力还很大,因为1987 年界定土地转让权的效率指数只有0. 123 ,远低于1。l}
2. 中国农地法律制度影响农业经济结构调整步伐,现在成为制约农地规模经营的一个主要因素80 年代中期以来的农地制度创新主要是由于原有的农地制度安排的绩效已不能令人满意,通过土地集中的途径来提高土地效率,成为所有农地制度创新的一个主题。可是,现阶段各种农地制度创新形式都是政府倡导和推动的,农地经营规模的扩大是建立 在农民土地权利排他性降低的基础之上。因而,新的农地制度安排不仅没有很好地解决家庭承包制所表现出的制度缺陷,还有可能最终丧失规模经营的优势。
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虽然法律上承认农民可以通过土地使用权的流转来实现规模经营。1998 年修订后的《土地管理法》除了第2 条抽象地宣布土地使用权可以依法转让之外,再没有相关的具体内容,我国耕地、林地和草地采取家庭承包方式,而四荒地采取商品化承包方式,出于家庭承包土地
社会保障功能的考虑,害怕农民永久性地转让土地承包经营权后,危及其生存,进而影响到社会稳定,国家对耕地转让进行限制。2005 年发布的《中华人民共和国物权法》(草案) 承续了《农村土地承包法》的做法,该草案第133 条规定土地承包经营权转让时要经发包人同意。根据西方产权经济学,耕地难以实现规模经营的根本原因还是在于农地所有权。农村土地属于农民集体所有,至于集体所有制的具体形式是什么,法律没有详细规定。从我国农地制度运作的实际情况来看,周其仁称其为社区成员权,并进行了很好的说明。所谓成员权,即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村土地的权利,每当一个新的合法成员进入村庄时,他都有从他人那里分得一份土地的权利,而每当一个成员离开村庄时,其他人享有将其土地平分的权利,其结果自然是土地随社区人口的变化而不断调整。
3. 中国农地法律制度使工业化和城市化偏离正确的发展轨迹,目前成为制约城乡协调发展的一个主要方面在改革开放前,农地非农化的规模并不大。1978 年后,随着发展战略的调整,轻工业迅速崛起,重工业快速发展,城镇化全面展开,农地非农化的数量急剧增加。仅1997～2003 年7 年时间,我国净减少耕地1亿亩;2004 年,国家在宏观调控中高度重视耕地保护,全国耕地仍然净减少1200 万亩。
近年来,攫取新增建设用地土地有偿使用费成为国家获取农业剩余的重要途径。改革开放以来,由于低价征地,农民所蒙受的损失超过了2 万亿元。l~农地非农化的过快发展使工业化、城市化偏离正确的发展轨迹。根据国家土地管理局1997 年进行的耕地清查,在1991～1996 年间,全国共有174. 7 万亩闲置土地,其中94 万亩是耕地,到2000 年,仍然有100 多万亩闲置土地,有51. 8 万亩闲置的耕地再也无法恢复。mu由于我们不注重对农民土地权益的保护,因荒漠化、水土流失和掠夺经营所带来的优良土地存在不断劣质化趋势。又根据全国1∶100 万土地资源图,我国可耕农地只占全国土地总面积的10 %左右,中低产田占现有耕地面积的比例高达2P3 ,3P4 的耕地有机质含量仅为1 %左右,全国有近10 亿亩耕地缺磷, 3 亿亩耕地缺钾,51 %左右的耕地缺灌溉条件。农地正在一步步落入公共地悲剧陷阱。mv四、中国农地法律制度创新国家、集体与农民土地关系的重构通过以上分析,我国对中国农地法律制度创新的思路已经明朗化,那就是必须构建一个有利于二元结构转型的农地法律制度体系。具体来说,新型农地法律制度要为农村剩余劳动力转移、农业经济结构调整和城乡协调发展提供支撑。笔者认为,长期以来法学界对土地承包经营权债权物权性质的讨论,都没有从二元结构转型这一制度环境来研究农地法律制度创新。
