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1912-1931年荆江地区的减灾防灾(2)

2013-07-21 01:06
1930年五月湖北水利局拟定“十九年沿江沿襄两岸干堤防汛章程”报经省政府批准实施，暂定该年防汛经费为20万元，先发7/10，其余3/10由水利局留作机动使用。[64]十二月省府训令有堤各县县长对于本管境内无论干堤支堤一律特别注意，并把堤工做为考核各县县长成绩的一项。然而这些训令也不过是纸老虎，防汛经费经常被军阀、政府侵吞克扣，这一点在堤防一节有详述，兹不赘述。
清末民初，荆江地区个别县市开始设立运用近代技术的雨量观测站和水文观测站，用电报报汛。荆江地区最早的测候所由1905年沙市的日本领事馆建立。[65]湖北省设立的雨量站较晚，至国民政府统一后，1928年12月湖北省建设厅接办水利事业，才建立了一些雨量站。荆江地区1930年先后建立了松滋、枝江、监利、宜都4个雨量站，观测雨量、风向、风力、天气状况等项目。[66]这些雨量站的设立，使荆江的水文观测迈出近代化的第一步，使当时的防汛有了先进的水情测报的技术基础，对1931年防汛起到了一定的作用，但总体来说，收效甚微。1931年大水后，湖北省建设厅较重视水情的测报，1930--1934年间共建立了51个雨量站。[67]但受当时国内政治军事形势的影响，从1936年开始陆续裁撤雨量站，至1938年7月全部撤光。[68]
3、仓储建设
从清末民初到1929年，天灾人祸纷至，荆江地区各县公私积谷或为军队提用，或被土匪劫掠，或遭绅劣侵蚀，或因管理不善，或因年久失修，以致倾圯无存者有之，存者亦多名不副实。仓储制度实际上处于废弛状态。偶有为数不多的积谷，却又被用来经商牟利，而为仓储积谷交纳了粮食的广大民众却沾惠甚微。如华容县政府把本来是救灾的积谷贷放变成一种高利贷。“民国时期，县政府每年以劝募、乐捐、随赋带征等方法向殷实户筹集积谷，储存于县、乡积谷仓，遇灾荒时向农民放贷。利息一般以谷计算（历年谷息标准无考），有时也将贷放积谷折款，每元每月收息1角，实际属于一种高利贷。”[69]国民政府统一以后，1929年颁布了《义仓管理规则》，但内容仅限于监督慈善团体所设私仓之管理。1930年1月，内政部又制定了《地方仓储管理规则》，以“侧重备荒恤贫”为立法要旨，规定各地为备荒恤贫设立之积谷仓分为县仓、市仓、区仓、乡仓、镇仓、义仓6种，其中县仓、乡仓、镇仓为必设仓，市仓、区仓的设立由民政厅根据各地实际情况确定；积谷数量，县市各仓由民政厅定之，区仓由县政府定之，乡镇各仓以一户积谷一石为准，按数递加。[70]规则发布以后，各地对积谷建设才引起重视，1929年湖南成立义仓管理委员会，从事整理调查。1930年湖南民政厅制订了各县积谷查验结报办法，并颁行各县县仓储管理细则。[71]但是荒废已久的仓储，要重新恢复谈何容易。还不等各地的积谷稍有实效，1931年的大洪水就突如其来了。湖北省民政厅厅长朱怀冰在灾后被推举具体负责全省救灾事宜后，不得不感叹：“官廪私仓，颗粒无积，言救济则筹款一难，得法二难，用人三难。”[72]政府被迫采取了借贷美麦赈灾的办法，国民政府为此也付出了代价。
1931年的大水灾给国民政府敲响了警钟，之后仓储备荒制度才逐渐恢复。1931年7月湖北民政厅呈准省政府施行《湖北各县仓储管理细则》和《湖北省各县办理仓储奖惩章则》。[73] 1932年湖南省规定各县县仓设于该县府所在地，其仓廒以旧常平仓或义仓充之。如果没有，则以县官仓改建。并且规定了县仓的积谷标准：一等县3万石以上，二等县2万石以上，三等县1万石以上。[74]1931年华容县实存仓谷886石，岳阳12，920石。1932年岳阳积谷46，850石，超过了湖南省规定的一等县标准。1933年华容县积谷20，251石，超过了二等县标准，岳阳积谷数量继续增长，达到48，530石。[75]1934年松滋县始建仓廒一座，“实储谷648石9斗，区仓有三所，未建仓廒共积谷1,353石9斗8升。”[76]松滋县自此才有公有粮仓。这些粮仓的积谷，为以后的减灾防灾提供了一定的物资保障。
4、堤防养护
民初，军阀混战，政局动荡，水利事业鲜有问津。到1926年始成立较健全的水利机构，但工作主要以巩固堤坊为中心，所以在这里只对民国中前期的堤坊管理作一研究。
堤防是防御水患的最直接屏障。“盖隄者，抵也，防者，防也，隄防之设，所以抵御水患而预为防止者也。”[77]对于生活在荆江地区的百姓来说，历来依堤为命，堤防养护至关重要。
1912年沙市设立荆州万城堤工总局，隶属湖北省巡按使水利分局，徐国彬为总理，龚定琅为协理，专理万城堤工事务。1918年荆州万城堤工总局改为荆江堤工局，改总理为局长。民国初期堤防管理实行“官绅合办”体制，其实是“官”缺乏养护堤防的物力财力不得不寻求“绅”的支持的结果。1926年大水引起湖北省重视，是年重组湖北省水利局，专理全省堤务，荆江大堤才被列为“官堤”，由荆河水利分局管辖，对溃口和崩岸等特险工程，省局组设“临时工程处”进行修筑和抢护。这时“官”才正式担负起堤防养护的责任。
1926年大水后荆江大堤被列为“官堤”，省局组设“临时工程处”修筑特险工程。1927年和1928年，先后组设监利上车湾工程处和监利县三帝庙工程处，分别实施上车湾堵口、建矶和城南一、二、三矶修筑工程。[78]1929年，监利县又展筑车湾坦坡，建筑三帝庙坦坡，建筑三帝庙、车湾石矶，换修三帝庙、观音洲月堤。[79] 1930年省建设厅委派技师刘盛德协同车湾堤工处专员黄子良督施车湾工程，换修月堤兼修石坦。[80]
这些堤防工程的修筑使荆江大堤较前巩固，一定程度上缓解了险情，但是有的工程质量低劣，其作用大打折扣。荆江地区有的县堤防修筑常被土劣把持而不得培修坚固甚至不能修筑。例如宜都县属之赵李二垸，民国六年至民国二十年由土劣赵五楼等把持。赵在该垸素有富名，“每当修筑堤垸之时，横入其中，遂其舞弊私欲。若垸民培修坚固，彼等因无染指，必使其恶劣之手段，令人不敢侧目”,任其为所欲为，故“该二垸永无坚固之可言，年来当然有破坏之惨也。” [81]有些地方还受迷信思想影响，如华容误传“华容地轻，打硪会下沉”，堤均不夯实。[82]由于以上原因，这一时期荆江地区修筑的堤防工程质量低劣，御洪能力极差。
关于堤工经费，1920年以前沿袭清代传统仍以征收土费为主，由于经费收支不敷，修防乏款。从1920年开始，从食盐公益捐中按比例抽收修防公益捐用于堤工补助，[83]才维持了堤防经费的开支。