1912-1931年荆江地区的减灾防灾(3)

2013-07-21 01:06

导读：1926年国民革命军在武汉建立政权，湖北政务委员会重组湖北水利局，并从湖北之特税、厘金及有堤之武昌等36县田赋内，各照正税附加十分之一堤工捐，并

1926年国民革命军在武汉建立政权，湖北政务委员会重组湖北水利局，“并从湖北之特税、厘金及有堤之武昌等36县田赋内，各照正税附加十分之一堤工捐，并于湘、鄂、赣3省海关进出口货物按物价附征百分之一堤工捐，专款存储，作为湖北修堤经费。”[84]并设堤工经费保管委员会专管堤防经费的来源和使用。
1928年国民政府实现形式上的统一，国内战争不减往前，堤防经费经常被提取，始作俑者就是蒋介石，1930年蒋阎战争时，一次就提取堤防经费1000多万元，[85]上行下效，“湖北省从何主席去年就任后，忙于前方平汉线上（时正阎冯作战），遗兵调将，需款浩繁，于是将湖北所有的收入以及堤款教育经费等扫数提解前方，堤款既无着落，堤工更不待言了。”[86]
堤防经费即便不被当作军费提取，也难逃被侵吞、挪借的命运，湖北省政府主席何成浚竟将修堤经费当作鸦片生意的本金，“把几百万堤工经费，提了去办川江龙烟土公司，满想增加一点收入，哪晓得不懂事的商人，良心一横，三十六着，溜之大吉，堤工是更不谈了……”。[87]据新闻界透露，“鄂省堤款数年未加清理，侵蚀挪借，视为故常前岁（一九三一年）水灾发生，此项秘密遂完全揭露。除长岳监督毛钟才侵蚀堤款逃逸无踪，其次……各县县长，财政局长，各征收局长，亏蚀或挪借损款者，多或逾万。”[88]仅据1932年12月成立的湖北省水利堤工清理委员会披露，“自1927—1932年期间就曾发生挪用堤工费案160余宗，私亏欠案20余宗。其中最大案件为前湖北省水利局局长陈克明浮报防汛抢险费一案，据查，陈在任内共侵占堤工经费16万多元。”[89]这些让人痛心疾首的事实和触目惊心的数字，说明了堤款被大肆侵占挪借的严重性。省长、局长、县长都在侵吞挪用，于是地方具体负责堤防修筑的堤董小吏群起而效尤。以监利县为例：

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朱炳坤：监利县下汛堤董局长，自1926年阴历4月26日至5月26日止，实已征收下中区堤费约万余串不等，又借刘永盛洋500元，又朱河区缴送抢筑费500元，悉被朱炳坤等吞没。[90]
夏之时：监利县中汛堤工局堤董，1927年浮派苛征、加收堤费约十四五万串不等，任意吞没、掯帐不算。[91]
刘盛鑫：经办监利县三帝庙防汛事务，于1930年6月底任事，在其仅一个多月的任期内，浮报护岸蛮石4243方3尺，合此浮报之数实达50000余元之巨。另外，还浮领洋40000余元。“该员浮报石数、吞没堤款几占公款部分三分之二。”[92]
本来就微薄的堤防经费，经过从上到下层层的挪用侵吞，等它辗转到修堤民工手里时就所剩无几了。荆江的堤防若想得到及时、坚固的修筑，谈何容易！

（二）1912—1931年荆江地区的减灾机构与法规
减灾机构是现代社会组织减灾工作、制订实施减灾措施的主体，减灾法规是对减灾工作的法制管理。二者都是现代减灾体制中非常重要的环节。1912—1931年政府在机构设置上始终把民政司和民政厅作为必设机构，兼管防灾备荒事项，并且还出现过专职化的减灾机构。减灾法规在类别与内容涵盖方面与古代社会相比也取得了明显的进步。这些都反映了民国时期减灾体制向现代化嬗变的轨迹。但由于减灾机构的频繁变更，大部分的减灾法规未能得到落实，致使荆江地区的减灾措施执行不力，减灾工作收效有限。
1、减灾机构
民国以前,没有专职的救灾机构，也更谈不上有专职或常设的防灾备荒机构。辛亥革命推翻帝制,建立了资产阶级的中华民国南京临时政府，其机构设置也逐渐反映出近代化的色彩及时代特征。1912年5月成立农林部，下设山林司主管全国林业行政事务。山林司与清代的劝业所不同，它是中国历史上首次设置的专职化林业机构。1912年8月成立内政部，掌管赈恤、救济、慈善及卫生事宜，具体的救灾工作由内务部的民政司掌管。[93]1921年5月内政部公布了《全国防灾经济委员会章程》，此委员会下设六股，除总务股外，还有农林股、工程股、粮食股、移殖股、劳工股。农林股掌管农田水利、森林及农业改良事项；工程股掌管河流工程、道路工程事项；粮食股掌管粮食储备和调节事项；移殖股掌管移民及开垦事项；劳工股掌管工业、职业劳动者的救助或保护事项。[94]可见全国防灾委员会是一个比较健全的专职防灾备荒机构，但是后来随着北洋政府政权的变更销声匿迹。南京国民政府成立以后，对政府行政机构进行了广泛的改革，政府机构趋向于职责分明、分工精细的科层化设置，减灾机构继续向专职化趋势发展。1928年11月设立卫生部，这是我国中央政府设立的第一个专职化卫生防疫机构。由专职化的防灾机构代替依据个人的能力和兴趣进行减灾防灾的行政官员、家族承负减灾防灾工作，这是减灾事业由传统向近代过渡的重要条件。民国中前期的专职化减灾机构设置具备近代化减灾的特征。中国大学排名
减灾机构虽趋向于专职化，但其变更却极为频繁。国民政府管理全国民政事物的机构主要为内政部。1928年4月，内政部下设之民政司兼管赈灾救贫事项；土地司兼管水利调查测绘及水源水道保护修浚、水灾防御及救济等事项；卫生司负责传染病地方病预防、车船检疫等事项。[95]12月，原卫生司裁减另立卫生部，属隶国民政府行政院。1931年卫生部又并入内政部的卫生署。1931年6月27日在修正公布的《内政部各司分科规则》中规定，由民政司第四科掌管贫民救济、防灾备荒、地方粮食管理、地方筹募赈捐审复、游民教养事项。[96]负责减灾防灾的机构变动频繁。从这些纷乱的机构变动中，我们还可以看出负责救灾与减灾防灾的机构也并不是泾渭分明，如上所述，1928年民政司只负责赈灾救贫等事项，而1931年又负责减灾防灾事项，可见其机构设置的科层化还不完善。南京国民政府统治前期，县政府没有专门的民政机构，有关防灾备荒事项由公安局、建设局分别掌管。到1939年国民政府为进一步强化地方制度，实行“新县制”，颁布了《县各级组织纲要》，始于县政府机构内设民政科。[97]因此，1931年以前机构设置的科层化并没有渗透到基层组织。此外，还应当指出的是，1927—1931年国民政府虽然在个别减灾防灾事项上出现了专职化机构，但总的来说还没有建立职能比较健全的专职化防灾备荒机构。
荆江地区9县其中有7县属于湖北省，因此湖北省的有关防灾备荒机构设置对于荆江地区的减灾防灾有重大作用。然而湖北省的防灾备荒机构的变动比之于国民政府更为频繁。试以掌管水利与林业的机构为例说明：