1912-1931年荆江地区的减灾防灾(4)
2013-07-21 01:06
导读：水利机构：1926年以邓演达为首的湖北省政务委员会成立，鉴于当年全省大水，重设湖北水利局。[98]1928年2月，湘鄂临时政务委员会令饬裁撤汉黄、荆河、
水利机构：1926年以邓演达为首的湖北省政务委员会成立，鉴于当年全省大水，重设湖北水利局。[98]1928年2月，湘鄂临时政务委员会令饬裁撤汉黄、荆河、襄河三个水利分局，保留荆州万城堤工局。[99]同年水利局又并入建设厅，由建设厅组设
水利工程处。[100]后因水利事繁，1929年9月，湖北省政府再次设置湖北水利局，主办一切堤防、水利事务。[101]
林业机构：1926年湖北政务委员会设置建设科兼管林务。1927年成立湖北省政府，改置建设厅，建设厅第二科掌管林务。1929年省政府改组，林业由农矿厅第四科下设之林务股主管，但农矿厅因经费支绌仅存8个月就于1930年3月被裁撤，并入建设厅。[102]
据以上不完全统计，掌管水利和林业的机构约一年变更一次，可见变动之频繁。这是由战乱动荡的时代所决定的。例如1928年内政部有卫生司，12月因战事之需要遂改成卫生署，1931年新军阀混战趋于减少即变卫生署由行政院直属为内政部直属，后又归属行政院。其频繁变动的主要目的不在于
行政管理上的需要，而是为了维护其政权统治。
机构变动频繁说明了政权的不稳、政局的动荡不安。然而一项措施的实施若要收效，须有执行此项措施的机构持续稳定的保障。机构的频繁变更，会导致一项新的措施还未见效就随着这种机构的变更流产。但是国民政府初期，其统治尚难稳固，要求它建立健全稳固的专职化减灾防灾机构也是不现实的。所以，湖北省关乎“民生问题”的减灾防灾工作只能在这种机构的频繁变更中收获微乎其微的成效。
2、减灾法规
民国成立以后，尤其是在南京国民政府时期，制订了一系列法律法令，初步建立了减灾法律体系。湘鄂也制订了一些相关的减灾法。这些法律的制订，为荆江地区的减灾防灾提供了规范性的指导。1927—1931年国民政府及湘鄂政府颁布的减灾法规如下:
（科教范文网http://fw.nseac.com） 1927—1931年国民政府及湘鄂政府颁布的减灾法
名称 颁行或修正时间与部门
防汛 《湖北省沿江沿襄两岸干堤防汛条例》 1927年湖北省政府
《防汛组织办法》 1928年湖北省政府
《湖北江汉沿岸干堤岁修防护章程》 1931年5月湖北省政府
报灾 《修正勘报灾歉条例》 1928年10月内政部
仓储 《各地方仓储管理规则》 1930年1月内政部
《湖北各县仓储管理细则》 1931年7月民政厅呈准省政府施行
水利 《统一水利行政令》 1930年4月行政院
《河川法》 1930年1月行政院
《水利官员考绩条例》 1929年内政部
《湖北省政府水利局组织规程》 1931年5月湖北省政府
《湖北水利堤工奖惩暂行章程》 1931年3月湖北省政府
《湖南省强制造林暂行规程》 1929年湖南省政府
《湖南省强制造林规则》 1929年湖南省政府
《湖南省强制造林奖惩规程》 1929年湖南省政府
植树造林 《提倡造林令》 1928年11月国民政府
《总理逝世纪念植树式各省植树暂行条例》 1929年3月行政院
《各省市县造林运动宣传周办法大纲》 1930年2月行政院
《培植木苗提倡造林令》 1931年3月国民政府
《管理国有林公有林暂行规则》 1931年5月实业部
《林业推广办法》 1929年湖北省建设厅
卫生 《传染病预防条例施行细则》 1928年10月卫生部
《传染病预防条例》 1930年9月卫生部
《防疫人员惩戒条例》 1929年年2月卫生部
《捐资兴办卫生事业褒奖条例》 1929年3月卫生部
《防疫人员恤金条例》 1929年2月卫生部
（科教范文网 lw.AsEac.com编辑整理） 其他 《救灾准备金法》 1930年10月国府
《堤防造林及限制倾斜地垦殖办法》 1930年11月行政院
资料来源：①《监利堤防志》，湖北人民出版社，1991年版。
②《湖北民政法规汇编》（二），民国二十一年。
③《湖北民政法规汇编》（三），民国二十一年。
④《中华民国法规汇编》，第三册，第四编。
⑤冯祖祥、漆根深、赵天生著：《湖北林业史》，中国林业出版社，1995年版，第189页。
⑥《湖南省志•政务志》，湖南出版社，1993年版，第195页。
⑦ 湖北水利厅、湖北省档案局编《湖北省一九三一年水灾档案选编》，内刊，1999年印。
如上所述，1927—1931年的短短5年间国民政府及湘鄂政府制订的法律、法令、条例达27种，减灾立法取得长足发展。这一时期大量减灾法的颁行，究其原因，首先是由于1931年以前这段民国时期，水旱灾害频仍。这些减灾法的颁布，是政府为应对这一局面而采取的措施。其次是民国政府的机构设置首先把民政部或民政厅作为一个常设机构，民政、土地、卫生机构兼管防灾备荒事项，还出现了一些专职化减灾赈灾机构，如1921年设立的全国防灾委员会和1928年国民政府成立的赈务处及赈款委员会，在这些机构的倡导和推动下，减灾立法成绩斐然。
1927—1931年从国民政府到湘鄂政府颁布的减灾法，类别比较齐全，内容涵盖广泛，初步形成了减灾防灾的法制体系。这是国民政府试图将减灾制度化、法制化的体现，反映了时代发展的要求。有些法规条例是把传统的减灾防灾办法以法律的形式进一步确立，如《修正勘报灾歉条例》、《各地方仓储管理规则》、《湖北各县仓储管理细则》等。而在植树造林、卫生防疫、救灾准备金等方面的法规条例，则体现了国民政府减灾工作的进步性和鲜明的时代特征。在中国古代，从春秋时期到明清，历朝历代的统治者都有把发展农业生产作为减灾防灾抗灾救灾的开明君主，却鲜有把植树造林作为减灾措施的。至于卫生防疫一项，在古代也只是当灾害发生以后，或疫病流行之时，个别贤明为民的统治者、官员临时把施医送药作为救灾措施，在减灾防灾的各项措施中，“卫生防疫”一项却极为罕见。《救灾准备金法》从法律上确定了救灾经费的数额、来源、保管，这种储备资金以备荒歉的办法实际上是对传统的仓储备荒制度更高层次的发展，强化了御灾机制。但是这一法规迟至1935年才勉强实施，对减少1931年水灾的损失并没有起到作用。总而言之，这些法规条例把植树造林、卫生防疫、救灾准备金等作为减灾的重要内容，从多个层面构建、完善减灾体制，这是一个进步，是应该肯定的。减灾法规的制订表明政府对减灾工作的规范，而减灾法规能否落实则体现了政府是否把减灾制度化，并切实执行。由于政治的落后这些法规并没有得到落实，荆江地区的民众受惠极少。成绩斐然的减灾立法工作同鲜见成效的法规落实工作相对比，可以明显的看出减灾法规与实办减灾事业的脱节。一方面造成这一状况的原因是由于复杂的政治斗争与频繁的战争耗费了国民政府相当大一部分物力与财力，统治者无心无力无暇落实政策，另一方面也说明减灾法的落实缺乏清明稳定的政治环境，在很大程度上仅充当了国民政府的装饰招牌，具有很大的虚置性。
