地方政策性投融资体制改革若干问题研究(2)
2017-10-19 01:46
导读：（二）地方政策性投融资体系的功能特征与作用 地方政策性投融资体系是以银行经营活动原理与方式实现地方政府政策目标的特殊的投融资体系，其职能
（二）地方政策性投融资体系的功能特征与作用 地方政策性投融资体系是以银行经营活动原理与方式实现地方政府政策目标的特殊的投融资体系，其职能定位在于弥补商业性投融资空隙和市场机制缺陷，它同时具有财政与金融两种特性，兼备财政与金融两种功能。在一定意义上，它执行地方政府经济政策的过程就是其代表地方政府对经济进行干预调节的过程。具体说，地方政策性投融资体系的主要功能与作用有： 1.政府引导功能。地方政策性投融资体系是地方政府对经济进行调控管理的一个重要工具。它通过特定的政策手段，能够以较少的资金带动和引导大量的社会资金按照政府的政策意图进行投资。地方政府可以利用政策性投融资体系的这一功能，引导社会资金投向一些期限较长、风险较大，从而商业银行或民间资金不愿进入的投资领域。 2.补充地方财政功能。地方政策性投融资体系是以财政支持为背景，通过财政与金融有机结合的政策性投融资活动，既体现财政资金的无偿分配功能，又可以利用金融手段提高资金的有效性和效益性，实现单靠财政本身难以完成的社会经济目标，因而可以起到“第二财政”的作用。 3.收益补偿功能。地方政策性投融资体系通过政府财政等手段支持，资金成本较低，可以以低于市场资金成本价格提供项目建设需资金，从而能够对一些投资回报较低，收益水平低于市场平均水平的项目投资给予收益补偿，使投资主体的投资收益能够达到一定的水平。 4.降低风险功能。由于地方政策性投融资体系拥有比较雄厚的资金实力和较强的风险承受能力，因此，对于一些风险较大的项目，地方政策性投融资的参与，能够降低或分散项目本身以及项目其他投融资主体的投融资风险，从而引导更多的社会资金参与风险投资，促进技术风险、市场风险较高的开发项目取得成功。 5.提高信用功能。地方政策性投融资体系以地方政府强有力的支持为后盾，在一定程度上代表了地方政府的信用，因此，对于一些新设立的或经济实力较弱，信用等级不高的投融资主体，地方政策性投融资的参与，可以弥补其在信用方面的不足，提高在市场上的信用程度，有利于吸引社会资金共同参与项目的投融资，避免因为信用不足对其发展的束缚和制约。 6.延伸期限功能。由于地方政策性投融资体系拥有长期的、稳定的资金来源，因而地方政策性投融资体系可以为一些建设周期和投资回收期限较长的项目提供长期资金，而且，可以以此吸引部分社会短期资金使用长期化，起到延伸短期资金使用期限的作用，促使更多原来分散的、短期的资金集中投入到期限较长的项目中去。
二、建立地方政策性金融机构的基本原则与框架 要建立地方政策性投融资体系，从长远来看，必须建立地方政策性金融机构，这是克服现行政策性投融资诸多不足与弊端，构建地方政策性投融资体系的不可或缺的重要方面，也是其核心与关键。可以说，如果没有一个地方政策性金融机构，地方政策性投融资就不可能形成一个完整、有效的体系。虽然从目前的政策条件来看，建立地方政策性金融机构难度很大，而且一些地方银行如海南发展银行由于种种原因而被关闭但并不能由此否定建立地方政策性金融机构的必要性和重要性。
（一）建立地方政策性金融机构的基本原则 从政策性投融资体系的运行机理出发，建立地方政策性金融机构必须遵循若干基本原则： 1.组建行为的政府性。从某种意义上讲，政策性投融资机构都是政府的投融资机构，由政府出资创设或控股。因此，组建地方政策性金融机构必须是政府行为，由地方政府出资，以地方政府作后盾，与地方政府机构具有密切的特殊联系。这种联系首先最集中具体地体现在地方政策性金融机构与地方财政的关系上，通过建立财政与金融有机结合的多种形式，形成无偿资金有偿使用的机制。其次，组建行为的政府性还体现在组建手段的行政性上。在组建过程中通过地方政府的行政手段协调各部门的利益关系，保证地方政策性金融机构按照政府的要求设立，并由地方政府确定政策性金融机构的负责人。 2.经营目标的不盈利性。从政策性金融机构执行政府经济政策职能看，政策性金融机构与商业性金融机构以市场原则从事盈利性经营活动不同，它必须从政府的角度和社会公共利益出发，并按政府的经济政策意图从事政策性投融资活动，以贯彻实施地方政府区域经济发展与产业政策为主要职能和任务，通过优惠的利率、贷款期限和融资条件对政府支持发展的产业、项目提供资金支持。地方政策性金融机构作为地方政府实施其经济政策的工具，主要是通过政策性的投融资行为以贯彻地方政府对经济和社会中长期发展的方针政策或意图，从而在地区经济发展的整体和长远利益上发挥作用，并不以盈利为经营目标。当商业性金融机构在按市场原则进行资源配置不能解决问题或作用失效时，政策性金融机构就依据非商业性原则，以特定的投融资手段对社会资源进行逆向配置，以政府特殊职能机构的身份，既面向市场，又超越市场法则进行运作，通过非盈利的或者是低盈利的投融资活动，实现地方政府赋予政策性金融机构的任务和目标。 3.服务对象的特定性。地方政策性金融机构的服务对象是根据地方政府经济政策目标和具体项目在经济社会发展中的作用、项目的性质、对项目投资收回及回报等的要求决定的。现行投资项目基本上划分为基础性项目、公益性项目和竞争性项目。对这三类项目，地方政策性金融机构都可以涉及，但侧重点是不同的。 基础性项目，主要是基础设施项目，是政策性金融机构服务的重点。这类项目由于投资规模大，建设周期长，项目建设以社会效益为重，虽然可以收回投资，但项目投资收益通常低于市场平均水平，投资回收期限相当长，需要政府通过政策性投融资进行建设和发展。 公益性项目，有两种情况，一种情况是项目本身无直接投资收益，项目投资完全不能收回的纯社会公益性项目，如科学、文化、、设施等；另一种情况是有一定投资收益，但只能部分收回投资的公益性投资项目，如相对落后地区的公路建设等，这种情况投资项目的投资资金一般多渠道筹措，除了无偿的财政性资金以外，还需要部分有偿的银行贷款等。这两种情况的公益性投资项目，严格地讲，基本上属于财政支出功能，不是政策性投融资范围。但随着一些社会事业向产业化方向发展，不少项目投资都要求逐步收回投资，甚至有一定的投资回报。因此，象这类公益性的项目也可以包括在政策性投融资范围以内。总的可以这样划分，即如果项目所用资金没有收回的要求，则属于政府拨款对象范围；如果项目资金需要回收的，则属于政策性投融资范围。 竞争性项目，一般通过市场机制完成投融资活动，不是政策性投融资的重点，但也不完全排除在外，如高风险、高回报的高新产业项目，重大技术改造项目等，通过市场机制筹措项目投资所需资金比较困难，需要政府通过政策性投融资予以支持。而一般能获得市场平均利润的竞争性项目，在市场机制作用下能够筹措投资所需资金，不列入政策性投融资范围。 在实际运作过程中，地方政策性金融机构服务对象的范围，可以根据不同的经济发展阶段、不同地区经济发展水平的差异、以及具体情况条件不同而有所不同。
