行政改革中的制度安排(4)
2015-03-17 01:43
导读：我国的行政改革作为一种适应性变革，在其开始之时，要解决的矛盾和处理的问题都已浮现了出来，政府职能的范围和模式在理论上已经经过了长时期的讨
我国的行政改革作为一种适应性变革，在其开始之时，要解决的矛盾和处理的问题都已浮现了出来，政府职能的范围和模式在理论上已经经过了长时期的讨论，在实践上也非常清楚了，但改革的道路为何那样艰辛？根本原因就在于缺乏行政改革的系统思维，即改革的方案和进程缺乏系统的整体性。因为，只有拥有系统性的思维方式，在思考和处理问题时，才能着眼于从系统整体出发，着力于系统与子系统、子系统的层次与结构、系统与环境等方面的关系，最终实现系统整体目标的优化。而在我国的行政改革中，存在着把改革庸俗化为一些解决具体问题的对策性改变，即一些具体的政策、政令和管理方式的改变，虽然在邓小平理论中和党的重大历史性决议中，行政改革的整体目标是明确的，但在实践上，政府间的政策、政令甚至法律、法规上的矛盾却是极其突出的。可见，我们把一种适应性变革变成了一种被动的改革。其实，适应性变革并不意味着被动的改革。因为，行政改革是政府自身的变革，这一改革不仅来自于社会的压力，而且政府自身的自觉也是一个决定因素。不仅中央政府而且政府的每一个层级的主动性和积极性都对这一改革进程负有不可推卸的责任。并且，这种主动性和积极性是基于把改革作为制度创新的认识，是对整个行政模式、行政体制进行整体重新建构的过程。改革的进程只有把制度创新和制度安排作为目标才能赋予每一个改革步骤、每一项改革方案以系统性和总体性。
改革进程中的问题主要是根源于行政体系的，因为政府领导着改革的进程，如果政府有着明确的制度安排意识，那么制度供给的情况就会大大不同。事实情况是，政府对于自身都有着严重的制度供给不足的问题。例如，改革中出现的腐败问题，就是由于制度供给不足造成的。人们公认，是在改革的过程中，行政体系及其权力的运行出现了严重的腐败问题。这表明走向市场经济的过程促使了人们利益意识的觉醒，行政体系中的人即行政官员不再在政治信念和精神寄托之中寻求行政行为的支持，而是希望在执行公共意志的行政行为中添加个人利益的同时得到实现的愿望。尽管个人利益的实现在现实表现上是与公共利益相矛盾的，行政人员的个人利益的实现往往以公共利益的牺牲为前提，但在动机上可以理解为并不像市场中从事经济活动的人那样完全以个人利益的实现为目标，他的主导动机依然是用自己的行政行为为公共利益服务，但他在公共利益上附带了一定份额的个人利益，从而在现实表现上就是人们所指的腐败。个人的腐败是一种具有偶然性的问题，但个人的腐败泛化为一种普遍的政治现象，扩大为集团的腐败，甚至是行政权力运行在每一个领域中都难以避免的问题和整个行政体系难以根治的痼疾，这种情况就不再是偶然的了，而是有着制度条件的。具体地说，改革的运动打破了经济活动、政治活动和整个社会生活的原有制度框架，开辟了以市场经济为特征的社会发展进程，而与这一进程同步发展的制度创新过程却大大滞后于前者，因而经济活动、政治活动以及整个社会生活的规范化程度受到削弱，行政权力的运行出现了很大的任意性。所以，解决这一问题和改革中出现的其他一切问题的出路都是作出制度安排。
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总之，我国行政改革的现实目标包括三个方面：(1)行政行为方式的改变。行政行为方式的改变是指行政行为从绝对支配和全面干预的方式向宏观引导的转变，也就是说政府不再干预具体的经济活动，具体的经济活动放给市场调节。(2)政府与社会和政府与基本的社会制度之间的关系变化。政府与社会的关系从管理定位向服务定位的改革，政府与基本的社会制度之间的关系从依附和从属型向效能型转变，即注重引导和促进社会政治、经济发展和可持续发展的效率。(3)规则体系的变化。即加强规则体系的理性化和系统性，消除体系中相互矛盾和冲突的方面，使规则体系建立在统一的价值原则之上。这三个方面的系统实现就是我们所讲的制度安排。
