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行政改革中的制度安排(7)

2015-03-17 01:43

四、制度安排所实现的制度供给

制度安排大致包含三个层次：第一个层次是确定政府及其行政权力体系的公共性质；第二层次是通过法制建设和公共政策的制定，为整个社会的经济生活、政治生活以及其他各个方面提供规范；第三个层次是通过组织结构、职能关系、权责关系等方面的调整，改变行政管理方式的制度性基础，把恩赐型的公共物品供给转化为服务型的公共物品供给。第一个层次的内容是制度安排的价值目标，也是制度安排的总的价值基础。第二个层次属于制度供给的内容，即上述所讲的公正、公开和依法行政，但它依然是价值层面的制度供给。第三个层次的内容则是在政府的实践运作层面上的制度供给，它主要表现在以下几个方面。

首先，坚持利益导向。市场经济是以利益为导向的经济，走向市场经济的过程也就是人们利益意识觉醒的过程。一般说来，在非市场经济条件下，人们的利益意识是受到抑制的，人们的理想追求、价值信念、生存支柱和行为规范是政治的、伦理的或宗教的而非利益的。而在市场经济条件下，政治理想、伦理观念和宗教信念都呈现弱化的趋势，对利益的追逐成为人们各项活动的主要动力。在这种情况下所作出的制度安排需要承认利益追求的合理性，即依法保护个人和经济主体的劳动所得，通过连续而有效的公共政策，构建调节利益关系的制度规范。也就是说，承认利益追求的合理性和依法保护利益追求的行为，是新的制度安排的基本内容。因为，只有一个充分肯定人们利益追求合理性的制度，才能最大限度地激发出市场主体的创造欲望和持续地促进生产力水平的不断提高并推动社会的发展。但是，市场主体的追求又会产生一种负效应，那就是社会的两极分化。两极分化在一个较短的时期内是一个社会公平的问题，而在一个较长的时期内则又是一个效率的问题，因为长期的两极分化必然造成市场发展的畸形化，出现市场萧条，这也是一个能否可持续发展的问题。这样一来，在制度安排中又必须包含着公平的内容，即防止两极分化，或者说在利益追求的过程中，限制贫富差别，把人们拥有财产上的差异限制在一个有利于社会发展的限度内。社会利益追求具有个体性的特征，每一种利益追求都属于具体的人、具体的组织和具体的利益集团，所以，政府不应成为市场中一个具体的利益追求主体，而是以一切利益追求主体调节者的身份出现的。也就是说，政府不代表任何一种具体的利益，而是作为社会普遍利益者出现的。这就要求新的制度安排应突出公共利益，政府的法律政令、政策规范和一切行政行为都必须体现和维护公共利益，防止和杜绝任何侵害公共利益的行为。在这个问题上尤其需要防止掌握公共权力的行政人员行使公共权力的偏差和利用公共权力谋取私利的问题，这也是要求新的制度安排中必须包含一个健全的自律自控机制。

其次，制度安排的基本宗旨是为人民服务。政府行政机关作为国家权力机关的执行机关，行使行政权力管理国家事务，一切要对国家权力机关负责，要对人民负责。因此，我们的政府机构只有坚持为人民服务，才能充分发挥上层建筑的作用，促进经济和社会的发展，也才有它存在的价值。

第三，制度安排还应把建立廉价、廉洁、高效的政府作为目标。建立廉价的政府，就是要少花钱、多办事、办好事，就是要求高效率。以管理为中心的政府是效率中心主义的层级制模式，这种层级制模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏非人格化等是其主要特征。由于层级制的过分集权和死板的规章制度压抑了人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，成本较高，以至于成为社会沉重负担。因此，在我们的制度安排中，必须超越以管理为中心的层级制模式，建立健全成本——效益机制。我们不仅要建立廉价的政府，而且要建立廉洁的政府。在制度安排中，除了在行政人员的价值定位上坚持以服务为本，还要建立健全科学合理的权力运行机制，保证公共权力的性质在任何情况下都不发生改变，因为，政府执掌和行使着公共权力，没有政府的廉洁，就没有政府的感召力和凝聚力，就不可能有全社会的公正、公平，社会利益就会失衡，社会秩序就会变得混乱，就会腐化社会风气。廉价和廉洁本身就意味着高效。但是，在制度安排中还要充分考虑政府的现代性，为政府广泛吸纳和应用现代化管理技术建立制度框架。一般说来，发展中国家的行政改革往往瞄准发达国家的以管理为中心的行政行为模式，认为这种模式具有高度的规范性。的确，管理为中心的政府可以有着健全的规章体系和完善的政策系统，但它解决不了廉价、廉洁和高效的问题，所以，在新的制度安排中，要保证廉价、廉洁和高效的制度供给，就必须把以管理为中心的政府模式改变为以政策为中心的政府模式，突出维护政策制定与执行的严肃性，在制定政策时，考虑政策的合理性，在执行政策时，考虑严格把握政策的方向和执行的效率。