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户籍制度是政府对辖区人口进行管理的1种必要手段,但在特定的制度安排下,户籍有可能异化为政府对人口的等级化或阶层化管理的强制性工具,或者成为1种商品。新成立以后,由于我们选择了计划的体制,使得政府突然面临1个艰难的:大量人口希望进城就业而城市根本无法接纳,由此户籍制度逻辑地演化为限制国民自由流动的制度。改革开放以后,户籍制度异化为1种商品,国民流动的选择权以个人的财富多少来确定,客观上形成了对穷人的阶层性歧视和利益侵害。户籍制度改革,核心在于首先解决城市社保制度中国民待遇全国统1的问题,否则难有实质性推进。
户籍制度的关键是限制农村人口进城
户籍制度古已有之。新中国户籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日,全国人民代表大会常务委员会,通过了《中华人民共和国户口登记条例》,并以中华人民共和国主席令的形式正式公布实施。在此之后的2、310年,关于户籍管理的规定不断有更详细的补充,最终形成了在我国上,也是世界上最严密的户籍管理制度体系。
该管理体系最核心的特点是全面规定了全国人民在居住和迁徙上所必须遵守的性规定。其基本精神是:公民从大城市往中、小城市迁移基本自由,小城市往乡镇迁移基本自由,但反过来,则要受到10分严格的约束。其中特别是城乡之间的迁徙权力受到严格限制。1977年由国务院批转的“公安部关于处理户口迁移的规定”有1段文字比较集中地反映了当时的户籍管理政策,文件规定:“从农村迁往市、镇(含矿区、林区等,下同),由农业人口转为非农业人口,从其它市迁往北京、上海、天津3市的,要严加控制。从镇迁往市,从小市迁往大市,从1般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的,应适当控制。从市、镇迁往农村,从市迁往镇,从大市迁往小市的,以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移,理由正当的,应准予落户;”“与市、镇职工、居民结婚的农村人口,(包括上山下乡知识青年),应在农村参加集体生产劳动,不得迁入市、镇,其子女也应在农村落户;”“市、镇职工在农村的父母,不得迁入市、镇。” (科教论文网 lw.nseaC.Com编辑发布)
第2方面的特点是:把户口管理与城市居民的粮油关系死死地结合在1起。这种管理办法是从1953年11月,我国政府全面实行粮食的“统购统销”开始的。此后的几10年,中共中央和国务院几乎每年都要发布关于严格控制“农转非”人口,控制吃商品粮人口的文件。直到1979年,《全国粮食会议纪要》的精神仍然认为,“对农业人口转为非农业人口,要按照公安部的规定,控制在千分之1点5以内,不得超过。对于粮农转为吃商品粮的菜农,必须严格控制。”同时特别强调,“解决粮食问题,要严格控制非农业人口的增加”。这种办法,实际上已经远远超出了1般户籍管理的范畴,而是把公民吃饭的生存权也纳入到了户籍管理的权限中来,形成了事实上公民对所属组织的人身依附关系,颠倒了“国与民”之间的法律关系,构成了对公民合法权益的侵害。
改革开放以后直到20世纪80年代中期,户籍制度的管理仍然很严格。1984年10月13日,国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,规定农民可以在自理口粮的前提下,在县以下的小集镇落户。这标志着我国户籍制度开始松动。但随着国民经济的快速和城市水平的迅速提高,在户籍管理上又开始出现了1些新的问题。比如,户口作为1种资源进行买卖的问题,城市扩张中的城中村问题,经济发达的村集体,以村规民约的方式,限制外来人口进入本村落户的问题和户口从城市反向向农村流动的问题,等等。
2001年公安部提请国务院批转《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》的文件,其中明确提议:“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇,所有在当地有固定住所,稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常驻户口”。但这仍然指的是县以下的小城镇。2002年,广东省最先试行在省会级大城市广州市开放户籍制度。其后黑龙江省哈尔滨市也进入试点。我国原有的旧户籍制度正在受到越来越大的冲击,但总体框架尚未得到根本的改变。
现行户籍制度的逻辑起点是计划经济
由于新政权在社会制度上的重大变迁,使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构,均发生了重大变化。据统计,从1954年到1960年,全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看,当时的产业工人只有600多万人,失业人口在400万人左右,而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮,政府被动地出台了1系列限制农民进入城镇的文件。
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实现城市社保制度的国民待遇全国统1
我国存在的城乡户籍制度制定并形成于我国的计划时期,同时也被认定为是“2元经济结构”的最显著标志之1。这1制度被普遍批评为是1种城市对居民的歧视性制度。也有舆论认为,这事实上是在1个国度的范围内对城市居民和农村居民实施不同的国民待遇标准。多年来要求改革这1不合理制度的呼声极为高涨和普遍。近年来这方面的工作应当说有所推进,但进展并不理想,和改革开放27年整整1代人的时间相比,事实上这方面进展10分缓慢。
计划经济时期,形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于:保障和社会公共资源是1种有差别的,以某1核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说,分为中央级、省级、县级;分为全民所有制和集体所有制;其中的福利享受是不1样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的,也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体,主要依托的是土地上的农业产出。这样的核算单位,当时在我国农村大约有400多万个,其中有少部分是生产大队核算,所以也可以说在农村存在400多万个不同福利水平的经济实体。 (科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布)
改革开放之后,市场经济引入,多种所有制经济纷纷出现,社会保障的方式与核算主体更加多样和复杂,要求平等国民待遇的呼声越来越高,对过去的差别社会保障和差别社会公共资源享用的体制造成了重大冲击。农村的情况发生了很大变化,1是出现了1批福利水平超过城市的集体经济主体,2是城市经济的迅速扩张,出现了“城中村”,出现了周边地区土地大幅增值的问题。原来农村的“土地福利”,已经异化为“地产资本”。在这些地区,户籍改革的难题恰恰不是“农民变市民”,而是农民普遍不愿意把户籍转向城市,已经转出去的,纷纷要求重新转回农村户口。农村高福利的集体经济单位,以“村规民约”的方式,把户口进村的门槛大幅度提高。户籍在这些地区已经异化成了“股民凭证”。其内在逻辑与计划经济时期的国家行为基本1致,地方政府称之为“逆城市化现象”。
另1方面,从各地贫穷偏远地方来城市打工的广大农民朋友,恰恰是希望能够在城市落户,成为当地的市民,但地方政府对他们在户籍上1般并不放开。城市户口对外来人口敞开的对象,倒是社会上拥有较高资产的有产阶层。他们瞄准的是城市,特别是大城市高含金量的公共资源,比如资源,医疗资源,等等。但这样“嫌贫爱富”的户籍制度,把人权当做商品,把国民待遇的1致性推向市场的做法,显然是有悖于我国执政党的基本纲领。
老的户籍制度问题还没解决,新的户籍制度问题又出现了。这其中的原因就在于:如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度,不是覆盖全体国民的,不着力熨平差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度,那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果,或者又会掉入另外1个“陷阱”。而这绝不是发布1个取消“歧视”性户籍制度所能解决的问题。
对户籍制度问题的评估和建议
新成立以后,在计划经济时期,我们在户籍制度上确实出了问题,但如果说当时是政府决策人设计了1种城市对农村歧视的等级政策,恐怕这就把问题大大简单化了。
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