四元主体联合创新中国铁路体制(2)
2017-09-27 01:14
导读：新制度学派的制度选择与变迁理论也许对我们更有用处。本文准备较多地以它的一些理论假说或原理作为分析工具。例如：对制度创新主体的经济人假设，
新制度学派的制度选择与变迁理论也许对我们更有用处。本文准备较多地以它的一些理论假说或原理作为分析工具。例如：对制度创新主体的经济人假设，把制度创新纳入新古典经济学分析框架之中，重视政府在制度创新中的特殊作用等等。不过，中国铁路体制的变迁在因为新制度经济学而得到解释的同时，也可能对它的一些假说提出挑战，也可以说是对它的完善和修正提供一些启示。
一、三茂铁路的建设及三茂铁路公司的创建与发展
80 年代以前，中国的铁路分为“国家铁路”（中央政府建设和管理）和“地方铁路”（地方政府建设和管理）。 50 年代末，按照所谓的“两条腿走路”的方针（即依靠中央和地方），一些省市集资建设了地方铁路。 80 年代以来，地方铁路建设的规模扩大、速度加快。 1984 年，国家计委、国家经委、铁道部和财政部联合颁布了《关于发展地方铁路的几项政策建议》，对地方铁路的地位、作用及有关政策作了规定。尽管绝大部分铁路是由中央政府投资建设和管理，但是，地方铁路的建设毕竟使一些地方政府有了一定的投资和管理权。从某种意义上说，是对中央集权或垄断的一点突破。不过，不能夸大这种突破，实质上还是在国家内部，由中央向地方的有限度的放权而已，不可能超越计划经济体制。
但是，这种地方铁路建设和管理方式，在 80 年代又成为合资铁路出现从而对原有建设和管理体制有实质性突破的过渡形式。真正的合资铁路是 80 年代中期才开始兴建的。现在官方对“合资铁路”的界定是：铁道部门与地方政府、企业和其它投资单位共同投资建设、联合经营的铁路路网干线和重要支线。它既不同于国家铁路（国家建设、国家管理），也别于地方铁路（地方建设、地方管理），最重要的特点是投资主体多元化，实行联合经营管理，并分享效益、共担风险（李端绅， 1991 ）。这一界定与多数合资铁路的实际情况基本一致。在合资铁路中，“地方政府”的角度已经与其在“地方铁路”中的角色不同了：第一，它已经是一个实实在在独立于中央政府的投资主体。第二，它不再是单一的投资主体，而是与其他众多主体并存的主体之一。
事实上， 80 年代中期至今，全国已有多条合资铁路建成或在建。三茂铁路是其中之一。之所以选择它作为本文的案例，是出于以下几个方面的考虑：第一，三茂铁路是我国最早动工、最早建成和营运的合资铁路。第二，三茂铁路公司是中国第一家真正意义上的、不同于国家铁路经营单位的合资铁路企业。第三，也是最关键的，三茂铁路公司的投资、融资、经营管理等多方面情况所引发的制度变迁最广泛、最深刻，又最能体现中国现阶段制度变迁的特点。
三茂铁路是指从广东的三水到茂名的铁路。三茂线全长 357 公里，应该说，修建此路，既是粤西人民多年的愿望，也早在 1958 年就纳入了国家计划，但是，因国家财力不足，又不能有其它的投资渠道，直到 83-85 年，才由广东省、铁道部和化工部联合建了三水至腰古 91 公里干线和腰古至云浮 35 公里支线。 1987 年 5 月广东省政府批准成立了三茂铁路公司，首先接管三腰云段的营运，接着马上具体组织修建腰古至茂名的 231 公里铁路。这标志着中国第一家真正的（虽然当时还不是很规范的）合资铁路企业诞生了；也标志着一种新的、突破国家严格管制的铁路建设和管理体制出现了。
但是，三茂铁路公司的成立并不等于一种新的体制完全建成和正常运转，更不等于三茂铁路的建成，确切地说，新的体制刚萌芽。三茂铁路要按新体制建设和营运，新体制也随着三茂铁路的建设和营运而成长。而铁路的建设和新体制的创建并不象宣布“三茂公司成立”那样容易（尽管这也不是一件容易的事）。三茂公司成立之初，除开一条靠贷款建的三腰云专用铁路外，就是一份允许集资 12 亿元的方案。面临的最大困难就是资金短缺。可以说，各方主体、特别是地方政府，主要精力都放在筹资上。三茂铁路是 87 年 9 月动工的。 87 年下半年集资进展顺利，包括广东省计委通过国际信托投资公司向国外贷款 5000 万美元及银行贷款、发行地方债券都及时到位，因而施工正常进行。但是，从 1988 年下半年开始，国家紧缩银根，原定集资计划无法实现。 89 年“事件”后，原已承诺的亚行贷款 6750 万美元推迟执行。使施工面临停顿，甚至到了不能发工资、没钱吃饭、工人没钱发信的地步。在这种情况下，广东省政府 89 年下半年决定，在全省范围内发行指令性铁路建设债券 1.8 亿元，三位副省长主持认购动员大会，并与其他部门领导一起带头认购。结果很快完成任务。省委和省政府出面，临时借调省电力建设基金 3000 万元，指示省财政厅筹集 5000 万元借给三茂公司，又从衡广复线铁路延期还款中转贷 2500 万元。另外，还由省政府出面通过省发展银行向外融资 1000 万美元，向中国银行贷款 1500 万美元。施工沿线的市县政府及施工单位借或垫资近 1000 万元。 1987-1990 年，主要靠省政府，共筹资 12 亿多元 , 保证了资金需要。当然，地方政府还在征地、拆迁、原材料供应、税费等方面给予了大力支持。由于各方努力，三茂铁路终于于 1990 年底全线贯通， 1991 年 3 月临时开通运营， 6 月 1 日与国家铁路联网，正式营运。从此三茂铁路公司的主要任务转为管理和营运铁路、偿还债务。不过三茂公司体制演变并没有到此停止。
