四元主体联合创新中国铁路体制(7)
2017-09-27 01:14
导读：４）放松管制的限度－－政府的权衡。 政府对铁路管制的放松是有限度的。首先是制定并坚持了一个“十六字方针－－统筹规划、条块结合、分层负责、
４）放松管制的限度－－政府的权衡。
政府对铁路管制的放松是有限度的。首先是制定并坚持了一个“十六字方针－－统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”。这一总体方针发出主要信息有：第一，虽然允许国家以外的主体投资铁路，但是铁路并非可以随意进入和投资的领域，不能随便建路，必须纳入国家的统一规划当中。这与许多一般性竞争行业是不同的。第二，国家以外的主体只能与国家合资建设和经营，私人不能单独投资。第三，无论是建设和营运，都必须接受不同级别政府及政府的不同部门（条块）的管理。其次，广东省政府，甚至省委（组织部），广州铁路局仍然着三茂公司的高层的人事安排。最后，政府给予三茂公司的一些自主权也有限度，例如：没有完全的定价权；只有管内的部分（不是全部）调度权等。
三、铁路投资和融资管制的放松及其诱发的制度变迁的拓展和深化
１、铁路体制创新的突破口－－放松对投资和融资的管制
从三茂铁路建设的资金筹集情况（第一部分）看，投资主体多元化了，不仅有政府的投资，也有民众和投资，不仅有国内投资者，也有国外投资者。融资渠道也多元化了，有国家或铁道部（代表中央政府）拨款、地方财政拨款、国际组织贷款、国内银行贷款和发行债券等。在其它非垄断行业，国家投资、融资及其它方面的管制放松，比铁路行业更早。许多行业也不一定是从投资融资开始。但是铁路行业确实是从投资融资体制创新开始的。
为什么国家会首先放松对铁路待业的投资、融资管制？原因非常具体而明确：国家资金严重短缺，而铁路不可不建。国务院关于批准建立合资铁路、具体是批准合资建设三茂铁路的文件及铁道部、国家计委有关领导的讲话和其它文件都明确承认这一点。至少可以说，中央政府允许其它主体投资铁路的最初出发点就是缓解建设资金不足的矛盾。当然，中央政府不可能不认识到：这种管制的放松不只是导致投资主体的增加，必将意味着其它方面的变化。
（科教作文网http://zw.nseAc.com）
２、国家对投资、融资管制的放松诱发的其它制度变迁。
１）产权制度的深刻变革。投资主体多元化，必然导致所有权主体多元化。从三茂公司的产权分享情况（第一部分）看，开始是广东省政府与中央政府按比例分享产权，打破了中央独资独有的局面。改造成股份公司后，产权主体更是多元化、变动性也提高了。对这一产权关系的变化，政府是以文件形式予以认定的（国务院文件， 1992 ， 44 号；国家计委和铁道部， 1992 ）。
投资者与三茂公司之间的产权关系也是我们考察产权制度变化所应该关注的一个方面。三茂铁路公司从成立时开始，投资者与企业就是严格分开的。投资者拥有所有权，三茂公司作为一个独立的法人，拥有法人产权，它的“法人产权”包括了除所有权以外的产权。由于投资者主要是政府，特别是地方政府，因此，投资者与企业的分开实际上就是政府与企业的分开。随着股份公司制的实施，政府及其它投资者与公司的关系更加规范化。需要注意的一点是：广东省政府各部门对三茂公司一些行动，如帮助筹资、给予优惠政策等，仍然属于与三茂铁路公司一起创新体制的行为，不能被视为政企不分。
２）铁路经营组织体制的变化。
第一，企业化的铁路经营组织的产生和。三茂铁路公司的组织体制已经经历了从合资公司（无限责任公司）到有限责任公司、再到股份有限公司的演变过程。它作为一个公司制企业产生，对铁路经营组织就是一个重大创新，完全不同于那些行政机构附属物的铁路经营组织。从无限责任公司到有限责任公司及股份有限公司的变化，不仅意味着企业与投资者、政府关系的改变和规范，而且公司内部治理结构也发生重大改变。
第二，建设与经营一体化的体制。国家铁路是建设主体与经营主体分开的。二者是不同的体制，隶属于不同的管理部门。一些合资铁路也采取类似的体制。不过这不是按效率要求而进行的合理分工，而是计划体制下的“条条分割”。而三茂铁路是采用集建设与经营一体的体制。它相对于“条条分割”有一定的优越性，按市场的原则，在一定限度内也是有效的。实际上是铁路公司把铁路建设者作为一个独立于铁路经营公司的市场主体内部化了。按照科斯教授的思想，这种一体化可以节省交易成本（科斯， 1994 ）。在此，我们只是揭示这一体制的出现，并不断定它是符合人们价值取向的最佳选择，也不认为它是中国铁路体制创新的唯一选择。
