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质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的

2014-11-30 01:44 「提要」本文对“乡镇行政体制改革”的流行内涵提出质疑，并在两个层次上讨论了改善乡镇政府的替代方案。作者认为，“海选”与基层政权的“合法性”没有必然联系，没有任何证据表明“海选”能解决农民的贫困；竭力鼓吹小农“个人”的权力和权利，会伤害农村社区的团结，鼓励宗法关系和黑势力的复苏，激化政府与农民之间的矛盾。

　　当前的“乡镇行政体制改革”有两个流行的内涵：（1）要求裁官减负、息事宁人；（2）要求“海选”乡镇长。本文质疑其用途，指出其代价，提出不同思路。

　　裁减公务员或许能省下乡镇政府的开支，据说省下这笔钱就能减下农民的“负担”。裁人或许还能减少乡镇政府办的事，但不如明确宣布减事直截了当和有效。据说减了官家的事，农民就自由了；农民自由了就能缓解政府与农民的矛盾。在笔者看来，靠裁官省钱、息事宁人来解决“三农”问题是一厢情愿，而且与“体制改革”基本不搭边。于是，“乡镇行政体制改革”的实质要求是“民主化”，要“海选”乡镇主要官员。什么理由？因为“人民公社遗留下来的农村管理体制已经完全不能适应农村的要求”，“不能适应农村基层推行民主选举的要求”，不能适应“乡镇政权本身需要进行合法性转换”的要求。在笔者看来，靠“海选”乡镇主要官员来解决“三农”问题也是一厢情愿，甚至是异想天开。要求在全国农村做如此根本的变革，缺少需要变革的和事实依据。

　　“体制改革”和“民主化”是我们这个最时髦的词。无论做什么事，贴上这个标签就代表正确。可是，环顾我们生活的世界，政府体制的革命性变迁，特别是改行普选，经常给社会带来灾难。在以往四分之一个世纪里，相对于那些改行“彻底”海选的地方（如拉美、非洲、东欧，亚洲的日本、韩国等），中国的成功是对政体改革迷信的一大讽刺。

　　笔者也是政治体制改革的热情支持者。但支配笔者写作这篇评论的思想有两个。第一，笔者主张为解决具体问题而进行改革，反对为改革而改革，特别反对出于某种意识形态目的而进行体制改革。相对于保存政治体制，改革政治体制本身并不天然具有合理性或道德优势。笔者认为：体制改革要坚持我国实用主义和渐进主义的优秀传统，对体制变革的代价保持高度敏感，即保持理性，绝不能从价值观出发进行体制改革，特别要警惕那些被称为“普世”的价值观。一旦有人祭起“普世”政治的旗帜，那就表示他们不准备讲道理、估代价、守理性了。第二，在对农村基层政权的遍地讨伐声中，笔者为之辩护，主张尊重现有的基层政权。尊重基层政权体现对中庸、自治、无为这类伟大中国政治传统的理解。尊重不仅是对成绩的夸奖、肯定。宽容其错误，认真去理解其发生的落后社会环境，也是“尊重”的组成部分。美国之所以有联邦制和地方自治，源于对蓄奴和种族隔离这种野蛮制度的宽容。传统中国的乡绅自治也是建立在对农村落后宗法制度的理解、宽容、妥协基础上的，尽管宗法制度并不符合官方的选贤任能原则。

　　一、裁官能省钱、息事能宁人？

　　的确，在有些地方，乡镇政府机构膨胀、充斥冗员，而且一些官员横征暴敛、胡作非为。但中国农村的现实差距极大，并非每个地方的乡镇政府都充斥冗员，都在鱼肉村民。对中国农村而言，全国一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年来，哪个自上而下一刀切的农村政策产生过积极结果？联产承包责任制和乡镇是谁搞起来的？对此，笔者在《农民与市场》（商务印书馆，2003年）一书中有系统的回顾。

　　减少官员或许能省一点开支，减轻些农民负担，也或许不能。官少了，乡镇政府财政宽松点了，乡镇书记贪污的胃口会不会变得更大，与圈地势力和黑社会的勾结会不会更密切？一个刚进城的小农或许会对北京“养”那么多警察感到不可思议。可公务员并不都是饭桶，只吃饭，不创造产值。“香港奇迹”公务员功居第一。同样的道理，中国政府也高居“中国奇迹”的第一功。乡镇企业三分天下有其一，主要是基层政权的功劳。至于非要把乡镇企业一刀切地私有化了，那是九十年代末的后话。我好像没听说，因为中央政府官员砍掉了一半，中央人事开支就减少了，全国人均收入就增长了，腐败就减少了。相反，事务繁复到一定程度，中央政府的公务员数量很快就恢复到原来的水平，甚至更多。